[ 姜明安 ]——(2013-4-24) / 已閱4853次
在刑訴法和民訴法兩大訴訟法修改完成后,行訴法修改已經(jīng)提上了立法機(jī)關(guān)的議事日程。行訴法應(yīng)該如何修改?其修改的內(nèi)容涉及基本原則、受案范圍、管轄、訴訟參加人、證據(jù)規(guī)則、審判程序、裁判方式、類型及裁判的執(zhí)行等。在所有這些應(yīng)該修改的內(nèi)容中,行政訴訟受案范圍的修改具有特殊的重要性和迫切性,是整個(gè)行訴法修改的重頭戲。關(guān)于行政訴訟受案范圍的修改,目前學(xué)界和實(shí)務(wù)界大多主張較大幅度地?cái)U(kuò)大受案范圍。但是對(duì)于應(yīng)擴(kuò)大哪些行政行為和事項(xiàng),以及擴(kuò)大到什么程度,則尚未完全達(dá)成共識(shí)。
行訴法受案范圍擴(kuò)大的意義
修改行訴法,擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍的意義是多方面的:
首先,擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍有利于保障人權(quán),維護(hù)公民人格尊嚴(yán),在公民的人權(quán)和人格尊嚴(yán)受到侵犯時(shí)提供及時(shí)和有效的救濟(jì)。根據(jù)現(xiàn)行行訴法規(guī)定的受案范圍,行政機(jī)關(guān)侵犯公民人權(quán)和人格尊嚴(yán)的案件有的能進(jìn)入法院,有的則進(jìn)不了法院,如涉及非人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的案件、涉及內(nèi)部行政行為的案件、涉及抽象行政行為的案件,這些行政案件即使具有侵犯公民人權(quán)和人格尊嚴(yán)情形,法院也不能受理。
其次,有利于切實(shí)減少社會(huì)矛盾,促進(jìn)社會(huì)和諧。目前我國社會(huì)由于正處在社會(huì)全面轉(zhuǎn)型的時(shí)期,各種社會(huì)矛盾多發(fā)、頻發(fā),給社會(huì)和諧和穩(wěn)定增添了諸多隱患。要消除這些隱患,必須建立和完善有效防范和處理社會(huì)矛盾的機(jī)制。這個(gè)機(jī)制無疑應(yīng)包括行政訴訟,當(dāng)然也應(yīng)包括信訪。但是訴訟與信訪比較,它是解決行政爭議的法制化程度最高的途徑。
第三,有利于加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法行政的監(jiān)督,防止行政濫權(quán)和行政不作為。行政訴訟的功能和作用雖然主要是救濟(jì),但行政訴訟同時(shí)也具有監(jiān)督的功能和作用。人民法院在審查行政行為合法性的過程中,還可以發(fā)現(xiàn)實(shí)施相應(yīng)行政行為的工作人員是否存在違法、濫權(quán)、腐敗等情形,從而實(shí)現(xiàn)對(duì)行政公職人員守法和勤政、廉政的監(jiān)督。
第四,有利于增強(qiáng)廣大國民的法治觀念,為建設(shè)法治政府、法治國家奠定公民法律意識(shí)和社會(huì)法治文化的基礎(chǔ)。
擴(kuò)大行訴法受案范圍的進(jìn)路
目前我國學(xué)界絕大多數(shù)學(xué)者的意見,主張擴(kuò)大現(xiàn)行行政訴訟的受案范圍可以認(rèn)為已構(gòu)成共識(shí)。但是對(duì)于應(yīng)擴(kuò)大哪些行政行為和事項(xiàng),將哪些行政行為和事項(xiàng)納入行政訴訟受案范圍,以及對(duì)于擬擴(kuò)大納入到行政訴訟受案范圍的行政行為和事項(xiàng)應(yīng)擴(kuò)大納入到什么程度,則沒有達(dá)成共識(shí)。具體而言,爭議最主要涉及三類行政行為和事項(xiàng):一是抽象行政行為；二是內(nèi)部行政行為；三是行政合同行為。
一、抽象行政行為。抽象行政行為包括行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)定。關(guān)于抽象行政行為應(yīng)否擴(kuò)大和納入行政訴訟的受案范圍,筆者的觀點(diǎn)是應(yīng)有限納入。當(dāng)然,“有限納入”有多種多樣的選擇方案:有人主張只納入“規(guī)定”,有人主張“規(guī)定”和“規(guī)章”都納入而只排除行政法規(guī)。筆者持后一種主張:將“規(guī)定”和“規(guī)章”都納入。筆者之所以主張將“規(guī)章”也納入,是因?yàn)橐?guī)章的違法侵權(quán)與規(guī)定的違法侵權(quán)沒有特別重大的區(qū)別,而且規(guī)章不同于行政法規(guī),行政法規(guī)有立法法第90條和第91條規(guī)定的審查監(jiān)督途徑,規(guī)章違法侵權(quán)的可能性要比行政法規(guī)大得多,審查監(jiān)督途徑反而相對(duì)缺乏。有人可能擔(dān)心將規(guī)章納入,受案范圍“口子”會(huì)開得太大,法院難于承受。其實(shí),這只要在抽象行政行為“準(zhǔn)入”方式上適當(dāng)設(shè)卡,即主要采取“附帶訴”(但不限于“附帶訴”)的方式,案件量就會(huì)大大減少,不會(huì)增加法院太大的負(fù)擔(dān)。
二、內(nèi)部行政行為。內(nèi)部行政行為是一個(gè)廣泛的概念,包括內(nèi)部行政規(guī)則、行政處分、人事管理監(jiān)察行為以及公立高校對(duì)學(xué)生、教師的紀(jì)律處分等。
(一)內(nèi)部行政規(guī)則。就抽象行為的層面講,既然規(guī)章、規(guī)定可受司法審查,行政規(guī)則受司法審查亦不成問題了。就內(nèi)部行為層面講,特別權(quán)力關(guān)系理論在現(xiàn)代社會(huì)已受到廣泛批評(píng)和限制,作為特別權(quán)力關(guān)系范疇的內(nèi)部規(guī)則也已逐步和有限進(jìn)入司法審查的范圍,具有一定的可訴性。當(dāng)然,內(nèi)部行政規(guī)則的可訴性,即納入行政訴訟受案范圍,應(yīng)以相應(yīng)規(guī)則的一定外部化為前提,完全對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生影響的純內(nèi)部規(guī)則不應(yīng)納入行政訴訟受案范圍。
(二)行政處分。對(duì)于行政處分,即對(duì)公務(wù)員違法違紀(jì)行為的懲處,現(xiàn)行行訴法是完全排除作為行政訴訟受案范圍的。從保障公務(wù)員基本權(quán)利和保證行政管理效率的平衡原則出發(fā),行政處分應(yīng)該部分而不是完全納入行政訴訟的受案范圍。就公務(wù)員法設(shè)定的行政處分或相當(dāng)于行政處分的行政處理措施種類言,目前宜納入行政訴訟受案范圍的僅限于開除、辭退和解聘三種類型,因?yàn)檫@三種類型的處分或處理涉及相對(duì)人的重要基本權(quán)利,而其他行政處分,如警告、記過、降職等,雖然也影響公務(wù)員的權(quán)利但非重要的基本權(quán)利,故可不納入,至少目前不納入。
(三)公立高校對(duì)學(xué)生、教師的紀(jì)律處分。由于公立高校的公益性,公立高校對(duì)學(xué)生、教師的紀(jì)律處分相當(dāng)于行政機(jī)關(guān)對(duì)公務(wù)員的行政處分。因此,如同行政處分一樣,相應(yīng)處分若涉及相對(duì)人的重要基本權(quán)利,如開除、勒令退學(xué)、辭退、解聘等,即應(yīng)納入行政訴訟的受案范圍,否則,即不應(yīng)納入。
(四)人事管理、監(jiān)察行為。對(duì)于此類內(nèi)部行政行為是否應(yīng)納入行政訴訟的受案范圍,同樣應(yīng)適用保障公務(wù)員基本權(quán)利和保證行政管理效率相平衡的原則。根據(jù)這一原則,考核、調(diào)動(dòng)等行為不宜納入,而錄用、聘用、“雙指”、限制財(cái)產(chǎn)權(quán)等應(yīng)該納入。
三、行政合同行為。隨著行政管理體制改革的深入和行政管理方式的創(chuàng)新,行政合同在我國行政管理中運(yùn)用越來越廣泛。由于行政合同具有與民事合同諸多不同的特征,行政相對(duì)人與行政主體因行政合同發(fā)生的許多爭議很難完全通過民事訴訟解決。對(duì)于這種合同,如果在履行過程中雙方發(fā)生爭議,由于民事行為與行政管理行為交織在一起,其中既有民事爭議,又有行政爭議。如果相對(duì)方被侵權(quán)時(shí)和被侵權(quán)后只能打民事官司而不能打行政官司,其被侵犯的合法權(quán)益有時(shí)會(huì)很難得到有效救濟(jì)。由于我國目前沒有制定行政合同法,現(xiàn)行行訴法又沒有將行政合同爭議案件納入受案范圍,故使人民法院對(duì)這類案件作為行政案件受理和進(jìn)行審判缺乏法律根據(jù)。因此,這次全國人大啟動(dòng)修改行訴法,很有必要將行政合同爭議納入行政訴訟的受案范圍,使行政合同在行政訴訟中具有可訴性,以保障行政合同相對(duì)方在行政機(jī)關(guān)濫用其行政特權(quán)(所謂“行政優(yōu)益權(quán)”)侵犯其合法權(quán)益時(shí)能通過行政訴訟途徑有效維護(hù)自己的權(quán)益。
