[ 楊書偉 ]——(2013-6-17) / 已閱8279次
近年來,檢察機關辦理的瀆職案件法院量刑偏輕現象較為突出,被告人被判處緩刑、免予刑事處罰的較為普遍,瀆職犯罪判決輕刑化的趨勢對瀆職犯罪的預防和打擊帶來了較為嚴重的負面影響,這種現象不能不引起重視。下面筆者以2009年至2012年河南省淅川縣檢察院所辦理的瀆職犯罪案件為例,對瀆職犯罪案件輕刑化趨勢的原因及其對策作簡要分析。
一、瀆職犯罪案件判決情況
2009年至2012年淅川縣檢察院共立瀆職案件33件46人,全部被法院作出有罪判決,全部為輕刑。其中, 7人被判實刑(2人為有期徒刑六個月,5人為拘役),39人被判處免予刑事處罰,免予刑事處罰占有罪判決的84.8%。瀆職犯罪案件量刑偏輕可見一斑。
二、瀆職犯罪案件輕刑化的原因
1、法定刑偏低。瀆職犯罪共涉及37個罪名,在刑種設置上只有主刑,沒有附加刑;主刑只有拘役和有期徒刑,除徇私舞弊和私放在押人員可能判處十年以上有期徒刑外,其余罪名最高刑期均不超過十年。這種單一的刑種、偏低的量刑幅度讓大多數的瀆職侵權犯罪具有了適用三年以下有期徒刑的可能,也就是說具備了適用宣告緩刑和免予刑事處罰的前提條件。
2、標準不統一。瀆職犯罪大多為情節犯,行為人在犯罪行為達到情節嚴重時,才判予刑罰,在情節特別嚴重時判處更重的刑罰,但對于何謂情節嚴重、特別嚴重,刑法沒有予以明確。導致最高人民檢察院瀆職侵權犯罪的立案標準和重特大標準,與法院系統規定的標準不一致。如該院在辦理該縣林業局李某(正科級)濫用職權一案時,起訴時認定李某濫用職權套取國家該項目資金為160萬元,法院以其中71萬元無法落實為由最終認定89萬元,判處李某拘役三個月。法院常常將檢察機關認定的重特大案件放在情節嚴重、重大損失、嚴重后果的第一檔量刑幅度內判刑。
3、認識不到位。瀆職犯罪的本質是對國家權力的褻瀆,直接危害的是國家權力的公信力,客觀上對國家和人民群眾的生命財產利益造成了嚴重損害。尤其在損失后果方面,瀆職犯罪往往動輒就造成數百萬、數千萬元甚至數億元的經濟損失,或者多人傷亡的悲慘后果。但由于人們已經習慣于用貪污賄賂犯罪的標準來界定瀆職犯罪,往往以行為人個人沒有得到好處為由來否定瀆職犯罪的嚴重危害性,甚至僅僅把這當做是工作失誤而否定瀆職犯罪的存在,認為通過教育或者給予紀律處分就可以了,往往以教育挽救干部、維護單位形象等理由到檢察機關說情,甚至給檢察機關施以壓力。特別是2007年《行政機關公務員處分條例》正式實施后,行政機關公務員依法被判處刑罰的,給予開除處分。為了不被開除,瀆職犯罪行為人甚至其單位領導都會去做各方面的工作,緩刑、免予刑事處罰判決陡然增多。
4、審判監督乏力。憲法第一百三十五條規定:“人民法院、人民檢察院和公安機關辦理刑事案件,應當分工負責,互相配合,互相制約,以保證準確有效地執行法律。”而實踐中,三機關在刑事案件的辦理中配合多于制約。特別是在職務犯罪案件的辦理中,參與機關只有檢法兩院,檢察機關偵查部門往往滿足于拿到法院判決有罪,而忽視了對審判結果(是否做到罪責刑相適應)的監督。據統計, 2009年至2012年淅川縣院公訴部門共對法院的14起刑事案件提起抗訴,但沒有一起職務犯罪案件。
三、瀆職犯罪案件輕刑化的負面影響
瀆職犯罪案件輕刑化的這種客觀結果在多個方面沖擊、掣肘檢察機關的瀆職犯罪防控能力。
一是導致檢察機關在外界質疑、自身質疑中無所適從,士氣不振。當前一些瀆偵干警對查辦瀆職犯罪案件存在嚴重畏難情緒、畏懼心理,與瀆職犯罪輕刑化具有直接的關聯。
二是弱化檢察機關的一般監督作用,影響檢察機關的法律監督權威,檢察機關通過執法活動監督各級國家機關執法狀況的憲法立意無形中被限制與剝奪。
三是壓縮檢察機關開展瀆職犯罪防控空間。輕刑化之下,檢察機關對發案單位的管理建議、教育訓導缺乏底氣,難以收到預期效果。一些發案單位領導甚至認為檢察機關辦錯了案,抵觸各種檢察建議。
四是增加了瀆職犯罪防控工作的復雜性、艱巨性,助長了瀆職犯罪的部門保護、地區保護、行業保護現象,弱化人民群眾支持檢察機關反瀆職犯罪的熱情,惡化了檢察機關反瀆職侵權犯罪的工作環境。如果瀆職犯罪案件判決輕刑化的趨勢不及時改變,甚至進一步嚴重的話,本就不理想的辦案環境將會進一步惡化。
四、瀆職犯罪案件輕刑化對策和建議
1、進一步完善立法。隨著法治建設的日臻完善,社會對依法行政的要求也越來越高,瀆職犯罪也越來越難以被容忍,我們必須通過進一步完善立法,加大瀆職犯罪的懲治和預防力度。一是提高瀆職犯罪的法定刑。將一些罪名的最高刑期提高到無期徒刑或者死刑,徹底改變人們瀆職犯罪都是輕罪的觀念。二是細化量刑幅度。每個量刑幅度設置具體的參數,增強其可操作性。三是增加財產刑。對造成嚴重經濟損失的瀆職犯罪給予經濟上的制裁,提高犯罪成本,對能夠挽回損失的附加一倍以下罰金,無法挽回損失的沒收財產。
2、統一量刑標準。一是進一步完善司法解釋。2013年1月9日,最高人民法院、最高人民檢察院《關于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問題的解釋(一)》正式實施,規定了濫用職權、玩忽職守罪名的具體定罪量刑標準;明確瀆職犯罪當中一般罪名與特別罪名的適用關系;明確除刑法另有規定的之外,瀆職當中收受賄賂應以瀆職罪和受賄罪數罪并罰;明確瀆職犯罪和其他犯罪罪名適用關系;明確國家機關上下級和集體研究形式瀆職犯罪刑事責任主體認定;明確瀆職犯罪追訴期限的計算;進一步明確國家機關工作人員這一瀆職犯罪主體的認定范圍,為一些特殊主體瀆職犯罪的處理提供依據:明確經濟損失的時間界點和經濟損失的具體認定,這對解決司法實踐中瀆職犯罪定罪量刑標準、數罪并罰、徇私舞弊、損失后果認定以及瀆職侵權犯罪處罰偏輕等突出問題具有重要意義。二是設置統一的緩免刑適用標準。2012年8月8日,最高人民法院、最高人民檢察院聯合下發了《關于辦理職務犯罪案件嚴格適用緩刑、免予刑事處罰若干問題的意見》,規定“不如實供述罪刑的;犯有數個職務犯罪依法實行并罰或者以一罪處理的;瀆職犯罪中徇私舞弊情節或濫用職權情節惡劣的等情形,一般不適用緩刑或者免予刑事處罰”。三是進一步加強溝通。對法、檢兩院在實際工作中遇到的問題,存在的分歧,通過定期召開座談會、聯席會議的形式,進行溝通、達成共識。
3、進一步提高認識。通過各種渠道宣傳瀆職犯罪的危害性,使廣大干部和群眾不僅認識到瀆職犯罪破壞了現有的法制環境,損害了國家和人民的利益,更充分認識到瀆職犯罪的危害程度對國家未來的發展造成重大的不良影響,增強人民群眾舉報瀆職犯罪的積極性,減少領導干部阻礙查辦瀆職犯罪的對立情緒。一是加強預防瀆職侵權犯罪教育。要對執法人員、鄉鎮工作人員進行經常性的警示教育,通過剖析發生在身邊的瀆職侵權犯罪典型案例以案釋法,不斷提高依法行政與執法能力。二是完善制度,形成打擊合力。要健全完善案件移送制度,凡瞞案不報的,依法依紀追究責任人的責任;把懲治和預防瀆職侵權犯罪納入政績考核。三是加大處罰力度,增加犯罪成本。對瀆職侵權犯罪采取零容忍的刑事政策,凡瀆職侵權必查處;加強對瀆職侵權犯罪案件查處及審判的全程監督,對判處緩刑、免刑的,實行公開聽證說理制度,有利于職能部門和社會監督,防止此類案件處理上的輕刑化;司法機關要將公職黨籍人員的判決書及時送達紀檢監察、組織人事部門,相關部門要依據規定及時處理并公開處理結果。
4、加大審判監督力度。一是公訴部門充分發揮審判監督主力作用。對瀆職侵權犯罪的判決裁定文書實行專人審查,嚴格把關;對檢察機關沒有提出適用緩刑、免刑量刑建議,而法院決定適用緩刑、免刑的判決,要重點審查,發現問題,及時糾正;對法院以被告人具有自首和立功情節為由對瀆職侵權犯罪被告人判處較輕的刑罰,要特別注意加強監督;對法院適用法律明顯不當,量刑畸輕或畸重的,堅決抗訴。二是落實檢察長列席審委會制度。檢察長和分管瀆職侵權工作的副檢察長要積極列席審委會,對審判活動進行監督,并對瀆職侵權犯罪案件發表意見。三是堅決查辦司法不公背后的瀆職侵權犯罪。要注意把監督糾正訴訟中的違法情況與查辦司法工作人員職務犯罪結合起來,要透過重罪輕判等現象深挖嚴查背后的玩忽職守、徇私枉法等犯罪。
(作者系河南省南陽市淅川縣檢察院副檢察長)
