[ 呂國華 ]——(2013-7-12) / 已閱10832次
【摘要】隨著城市建設(shè)的快速推進(jìn)，我國大量城中村和城市郊區(qū)的集體土地納入征收范圍。按照我國現(xiàn)有法律制度規(guī)定，征收集體土地的同時(shí)，該土地之上的房屋也一并納入征收范圍。征收集體土地上的房屋，應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償。我國現(xiàn)有集體土地上房屋征收補(bǔ)償制度存在缺乏統(tǒng)一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償偏低、補(bǔ)償程序混亂、補(bǔ)償主體不統(tǒng)一等缺陷，有待進(jìn)一步完善。我國應(yīng)當(dāng)對集體土地上房屋征收補(bǔ)償制度進(jìn)行統(tǒng)一立法，確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范補(bǔ)償程序，完善征收補(bǔ)償制度，保障集體土地上房屋征收補(bǔ)償依法、有序進(jìn)行，維護(hù)集體土地上房屋所有權(quán)人的合法權(quán)益。
【關(guān)鍵詞】集體土地 房屋 征收 補(bǔ)償 分析
我國集體土地房屋征收補(bǔ)償制度無論在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，還是在補(bǔ)償程序方面存在諸多缺陷。當(dāng)前，我國正在加快城市國有土地上房屋征收補(bǔ)償制度的立法進(jìn)程，也應(yīng)當(dāng)順勢啟動集體土地上房屋征收補(bǔ)償制度的立法，全面完善我國房屋征收補(bǔ)償制度。
一、從一個(gè)案例說起
北京市房山區(qū)竇店鎮(zhèn)某村村民建設(shè)的房屋于二〇〇九年劃入拆遷范圍，該房屋占用的集體土地征收為國有土地。北京市房山區(qū)土地行政主管部門沒有支付土地補(bǔ)償，房屋拆遷許可證載明的拆遷人也沒有支付土地補(bǔ)償。在該村民的一再要求下，最終，其所在的村委會與其簽訂了一份補(bǔ)償協(xié)議，支付了一定的區(qū)位補(bǔ)償費(fèi)。該村民始終無法明白，明明是政府征收其所在村的集體土地，征收其建設(shè)的集體土地上的房屋，為何自己沒有從政府那里拿到土地補(bǔ)償款；明明是拆遷人按照拆遷許可證拆除自己建設(shè)的房屋，為何該拆遷人也未支付任何相應(yīng)的土地補(bǔ)償，而由村委會出面支付區(qū)位補(bǔ)償費(fèi)。最終，該村民委托呂國華律師向法院提起了訴訟，要求相關(guān)單位支付土地補(bǔ)償款。這個(gè)案例是我國當(dāng)前集體土地上房屋征收補(bǔ)償中的典型案例。我國沒有關(guān)于集體土地上房屋征收標(biāo)準(zhǔn)和程序的統(tǒng)一立法。迄今為止，我國有關(guān)集體土地上房屋征收補(bǔ)償均由各地作出具體規(guī)定。上面提及的案例中的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和程序也是將北京市人民政府制定的地方政府規(guī)章——《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》作為補(bǔ)償基本依據(jù)。我國缺乏對集體土地上房屋征收補(bǔ)償制度的統(tǒng)一立法，一些地方“各自為政”，實(shí)踐中集體土地上房屋征收補(bǔ)償引發(fā)了不少亟待解決的問題。
二、當(dāng)前集體土地上房屋征收補(bǔ)償制度失范分析
《中華人民共和國土地管理法》將集體土地上的房屋一并納入地上附著物的范圍，但對征收集體土地上房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和程序沒有進(jìn)行明確規(guī)定，而只是籠統(tǒng)規(guī)定集體土地上房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由各省、自治區(qū)和直轄市制定。事實(shí)上，除北京等少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)制定了諸如《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》等地方政府規(guī)章或地方性法規(guī)之外，我國其它絕大部分省份迄今尚未對征收集體土地上房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定。在我國相當(dāng)大的區(qū)域內(nèi)，征收集體土地上房屋仍然依靠行政命令，而非法律程序，房屋補(bǔ)償仍具有極大的隨意性。大量失地農(nóng)民的合法權(quán)益被非法侵害，導(dǎo)致因征收引發(fā)的群體性事件頻頻見諸報(bào)端，集體土地上房屋征收案件占上訪案件的比重居高不下。一些地方政府為了減少征收成本，制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低，不但無法維持失地農(nóng)民的基本生活水平，也無法保障其長遠(yuǎn)生計(jì)。①一些地方政府為了提高征收的效率，忽視群眾的程序權(quán)益，征收報(bào)批之前，不進(jìn)行公告，也不進(jìn)行聽證，不組織專家進(jìn)行論證，導(dǎo)致征收程序失范，激化了征收雙方的矛盾。②現(xiàn)有法律對補(bǔ)償時(shí)間沒有作出明確規(guī)定，有的地方先補(bǔ)償，后征收；有的地方先征收，后補(bǔ)償，導(dǎo)致補(bǔ)償程序因地而異，極其混亂。另外，我國現(xiàn)有集體土地上房屋征收制度還存在征收補(bǔ)償主體混亂不清的嚴(yán)重情形。根據(jù)現(xiàn)有土地管理法律、法規(guī)的規(guī)定，政府是集體土地上房屋征收制度的唯一主體，根據(jù)“誰用地，誰安置”的原則，政府應(yīng)當(dāng)向被征收土地的農(nóng)民支付土地補(bǔ)償。但是政府征收集體土地涉及房屋拆遷的，往往許可其它單位為拆遷人，由拆遷人作為補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)主體。一些地方征地過程中，拆遷人將動員拆遷的任務(wù)交給村委會組織動員，實(shí)踐中又經(jīng)常發(fā)生村委會和村民簽訂補(bǔ)償協(xié)議進(jìn)而向村民支付土地補(bǔ)償?shù)那樾巍＂劭傊覈F(xiàn)有集體土地上房屋征收補(bǔ)償制度存在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償主體不統(tǒng)一、缺乏具體補(bǔ)償程序等多種缺陷，有待于進(jìn)一步更正和完善。
三、未來集體土地上房屋征收補(bǔ)償制度立法建議
《城市國有土地上房屋征收補(bǔ)償條例》征求意見稿出臺后，城市國有土地上房屋征收補(bǔ)償制度立法化進(jìn)程加速。令人遺憾的是，我國集體土地上房屋征收補(bǔ)償制度仍未納入國家立法進(jìn)程。隨著城市化建設(shè)的加速，越來越多的集體土地將被征收為國有土地，集體土地上房屋征收補(bǔ)償制度攸關(guān)眾多被征收人的切身利益，攸關(guān)我國土地征收制度的發(fā)展和完善，攸關(guān)我國經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和社會的和諧穩(wěn)定。④我國應(yīng)當(dāng)對集體土地上房屋征收補(bǔ)償制度進(jìn)行統(tǒng)一立法，為此，筆者提出以下幾點(diǎn)建議。首先，制定統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。我國國土面積大，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況不同，制定統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能體現(xiàn)在具體補(bǔ)償數(shù)額的統(tǒng)一上，而應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場價(jià)格進(jìn)行。征收集體土地上房屋補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)不低于當(dāng)?shù)刂苓吷唐贩康氖袌鼋灰變r(jià)格。其次，規(guī)范補(bǔ)償程序。為了規(guī)避集體土地上房屋征收之后原居住人無房可住的情形發(fā)生，應(yīng)當(dāng)由政府支付相應(yīng)的補(bǔ)償之后，再組織實(shí)施具體的房屋拆除活動。最后，由政府作為征收補(bǔ)償義務(wù)主體。將政府作為唯一的征收補(bǔ)償義務(wù)主體，征收集體土地上房屋的行為由政府作出，征收集體上房屋的補(bǔ)償也應(yīng)當(dāng)由政府依法支付。筆者認(rèn)為，未來立法中兼顧這三個(gè)方面，既可以保障我國集體土地上房屋征收活動順利進(jìn)行，又可以切實(shí)維護(hù)被征收人的切身利益。
四、結(jié)語
我國城市的進(jìn)一步發(fā)展，勢必導(dǎo)致更多的集體土地征收為國有土地，集體土地上房屋征收補(bǔ)償關(guān)系千家萬戶的利益。為了遏制地方政府違法用地、追求政績的沖動，為了我國經(jīng)濟(jì)的健康、穩(wěn)定發(fā)展，為了維護(hù)被征收人的切身利益和社會的和諧穩(wěn)定，我國應(yīng)當(dāng)在推動城市國有土地上房屋征收補(bǔ)償制度立法的同時(shí)，盡快啟動集體土地上房屋征收補(bǔ)償制度的立法進(jìn)程。正視我國現(xiàn)有征收集體土地上房屋補(bǔ)償制度存在的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償主體不統(tǒng)一、補(bǔ)償偏低、補(bǔ)償程序不規(guī)范的問題，有助于在未來集體土地房屋征收補(bǔ)償制度立法中矯枉過正。呂國華律師長期從事不動產(chǎn)征收法律服務(wù)，在實(shí)踐中偶有所思，偶有所得，拋磚引玉，希冀拙文對推動我國集體土地房屋征收補(bǔ)償制度建設(shè)有所裨益。
注釋：
①參見程潔：《土地征用糾紛的司法審查權(quán)》，載《法學(xué)研究》2004年第2期。
②參見陳云霞、張利國、史曉娟：《論征收集體土地房屋拆遷法律問題》，載《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社科版)》2006年09期。
③參見楊世建：《公民參與是解決城市房屋征收補(bǔ)償問題的關(guān)鍵》，載《山東科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》 2010年02期。
④參見孫佑海：《<物權(quán)法>與城市房屋征收拆遷補(bǔ)償制度的變革》,載《中州學(xué)刊》2008年第2期。
【作者簡介】呂國華，北京專職律師，山東人，畢業(yè)于北京大學(xué)，法律碩士，長期定向從事集體土地上房屋征收和國有土地上房屋征收等不動產(chǎn)征收相關(guān)法律服務(wù)，聯(lián)系電話：13811168718。
