[ 劉恒壽 ]——(2015-3-11) / 已閱10656次
說明：本文于1989年公開發表，原標題為:西方發達資本主義國家文官制度探析。由于受條件的制約，不可避免的具有許多瑕疵。需要指出的是，有的雜志未經本人同意，轉載了本文時，其編輯人員在文字、標點符號等方面所作的修改都是錯誤的。其他雜志轉載時出現了同樣的錯誤。這次發表，只是把標題改為：資本主義國家公務員制度探析；糾正了某些雜志轉載時出現的錯誤；增加我國公務員法的相關內容，沒有做其它修改。
目前，一些資本主義國家實行的公務員制度，（也稱文官制度），是指國家對公職人員的考試、任用、考核、監督、升降、薪資、獎懲、退休、免職等人事管理制度。這種制度的建立，對于維護資本主義國家的統治，發揮了無可置疑的的積極作用，已被許多國家所采用。
一、公務員制度的由來。公務員制度，作為一種上層建筑，是由資本主義國家的經濟基礎所決定的。早在十七世紀后期，英國資產階級革命勝利后，隨著社會形態的的根本性轉化，國家統治的決策權也由國王轉移到了議會。在這種嶄新的社會制度下，各政黨對于國家公務員的任用，競爭相當激烈。執政黨利用國會絕對優勢的條件，在國家公務員任免事項上任人唯親的現象相當嚴重，妨礙了英國資本主義政治、經濟、社會、文化的發展。為此，英國經過200多年的改革，到十九世紀后期才建立了比較穩定、公正、高效的公務員制度。美國的公務員制度也同樣走過了曲折的道路。1829年，美國第七任總統杰克遜主張：“服官者屬于選舉的勝利者”。他認為，這樣不僅符合民意，而且能夠最大限度的發揮執政黨的作用。但實踐證明，其結果適得其反，弊端百出，主要表現：一是任用公務員不問學歷、能力、年齡、經濟狀況等情形，有些公務員由于知識、品行、健康方面的不足，不能適應崗位工作的需求；二是公務員利用在政府的特殊地位，以權謀私現象嚴重；三是每經過一次總統選舉，便發生一次風暴式的人事變化。由于新任公務員對工作不熟悉，行政管理效能低下，直接影響到美國的社會穩定和經濟發展。為此，美國國會于1883年制定了公務員法，建立了脫離政黨的聯邦公務員制度，確立了考試選拔人才的“功績制度”。
英美公務員制度的經驗教訓，對西方資本主義國家公務員制度的形成、完善，起到了一定的促進作用。
二、公務員等級。西方資本主義國家對公務員的稱謂各不相同，英國叫“文職公務人員”，法國、聯邦德國、日本叫“公務員”，美國叫“文官”或“職業文官”或“政府雇員”。盡管稱謂不同，但都是根據錄用時的知識水平、業務能力、任職性質和重要程度分為若干等級。
英國的文職公務人員分“政務官”和“事務官”兩大類。政務官負責政策的制定，這些人通常是執政黨的領導人物，通過政黨選舉的成敗而任免。事務官負責政策的執行，他們則是通過考試量才錄用，不受政黨選舉的影響，職業比較穩定。事務官分為行政、執行、事務、勤雜四級。行政級是一些學識豐富、能力較強的高級行政管理人員，是政府制定政策的參謀助手。此類文職公務人員一般都是名牌大學畢業，并取得較高學位的優等生，是國家通過考試擇優錄用的高級人才。進入行政級之后，晉升較快，經過十二年左右的時間，有的就當上了國家副部長。執行級一般受過高等教育或者高級中等教育的優等生，他們不與大臣發生直接聯系，擔任承上啟下的中級職務。事務級一般是具有高中以上文化程度，主要擔任文書，助理、檔案、會計等日常工作。勤雜級主要是一些擔任輔助性事務工作的人員。
美國的文官分為四大類，即：高級管理人員，專業技術人員，行政人員，職員和辦公室工作人員。
法國的公務員也分為四類：第一類是受過高等教育，擔任領導職務或高級職務者；第二類是具有高等或者中等文化程度，屬于一般政策執行者；第三類是具有中學文化程度，從事打字，速記，郵遞等事務工作；第四類是受過初級文化教育的勤雜人員。
聯邦德國的公務員與日本相似，都是分為兩大類：一類是特別職位公務員。如內閣總理、國務委員、部長等，是屬于不適用聯邦公務員法的高級官員；另一類是一般職務公務員，按照聯邦公務員法進行選拔任免。
三、西方公務員制度的幾個主要特點。西方資本主義國家的公務員制度從19世紀50年代開始建立，至今已有２00多年。經過長期歷史性的改革，逐漸形成了對公務員的考試、錄用、考核、獎懲、待遇、培訓、晉升、調動、辭退、退休以及分類管理等一套比較完善的法律制度。其主要特點是：
1、公務員是經過公開考試擇優錄用的、長期任職的政府文職公務人員，不與內閣共進退。公務員不包括政黨官員、議會官員和法官、檢察官，也不包括總統任命的內閣成員，更不包括軍事人員。
2、通過考試擇優錄用。英國樞密院在1870年就明令規定：“凡未經考試并持有文官事務委員會頒發的資格證書者一律不得從事任何行政官職”。二百多年來，英國一直沿用這一規定，對職業文官進行嚴格的錄用考試。
美國的文官制度受英國的影響，但又有自己的特點。強調“機會均等”，任何人都有在任何行業顯示其才能的機會，政府的一切職位均向社會開放。美國的所謂“功績制度”主要表現是：第一，錄用各類文官的考試，沒有學歷、年齡的嚴格限制；第二，社會上各階級和各階層都有應考競爭的機會和權利；第三，考試的內容，僅限于職務上所需要的特殊專門知識。
日本明治維新以后，先后頒發了《文官任用令》和《文官考試規則》等法律，規定“任用須經考試合格”。戰后，通過法律程序制定相關法律，使日本公務員考試、擇優錄用制度得到了進一步的規范和完善。
3、公務員的待遇。西方國家公務員的工資是根據其職務行為的復雜性、困難程度、責任大小、勞動強度、工作環境等因素確定的。公務員的工資分等級而定，除工資以外，還有獎金和各種津貼。低等公務員的工資一般相等或者略高于同等情形的私營企業職員；高級公務員的工資則低于同等情形的私營企業職員。工資雖低，但是工作有保障，其他待遇優厚，所以高級公務員職位仍然有相當的吸引力。西方國家公務員除享受法定節假日外，還可以根據服務年限享有帶薪休假待遇。此外，還享有國家法律規定的由國家支付保險、醫療、退休等一些福利。由國家財政支付、并根據ＧＤＰ增長比例為依據增加公務員退休金的國家并不少見。我國《公務員法》制定時充分吸收了大陸法系和英美法系的一些國家的做法，形成了現行公務員制度。《公務員法》第七十五條規定：公務員的工資水平應當與國民經濟發展相協調、與社會進步相適應。第七十六條規定：公務員按照國家規定享受福利待遇。國家根據經濟社會發展水平提高公務員的福利待遇。第七十七條規定：國家建立公務員保險制度，保障公務員在退休、患病、工傷、生育、失業等情況下獲得幫助和補償。第七十八條規定：任何機關不得違反國家規定自行更改公務員工資、福利、保險政策，擅自提高或者降低公務員的工資、福利、保險待遇。任何機關不得扣減或者拖欠公務員的工資。第七十九條規定：公務員工資、福利、保險、退休金以及錄用、培訓、獎勵、辭退等所需經費，應當列入財政預算，予以保障。有人把《公務員法》確立的公務員退休制度與企業退休制度相比較稱之為雙軌制，但是我國公務員這種退休制度并非中國獨有。
四、對公務員的法律監督。為了防止國家公務員利用職務依權謀私，貪污受賄，西方各國不僅頒布了《公務員法》，對公務員的職權范圍、工作程序、權利義務和工作效率等作出了明確規定，而且還建立了相應的行政訴訟制度，實行有效的監督。西方資本主義國家的行政訴訟制度主要有兩種：一是分離制。即設立行政法院，專門負責承辦行政訴訟案件；二是合并制。即行政案件與其他案件一樣，均由普通法院審理。
大陸法系國家一般都設立了行政法院處理行政案件。如法國是建立行政法院最早的國家，1799年拿破侖一世時，在中央設立了行政法院，依法對公務員進行監督。現在已形成了最高行政法院、各地行政裁判所或專門行政法庭組成的行政審判系統，最高行政法院既是法律和行政管理措施的咨詢機關，又是行政訴訟案件的終審法院。聯邦德國受法國的影響，于1906年1月21日頒布了《聯邦行政法院法》，并規定了行政法院獨立于司法系統，設柏林聯邦最高行政法院、州高級行政法院、地方行政法院三級。各級行政法院都是相應國家行政機關的一部分，行政法官屬于國家行政人員，由國家行政機關任免。但是，行政法院的地位高于一般行政部門，并有獨立審判權。
英美法系國家與法國等大陸法系國家不同，一般不設專門的行政法院，行政案件由普通法院管轄。但20世紀以后，這種情形有所改變。隨著資本主義國家政治、經濟和科學技術的發展，社會矛盾更加突出，在這種情況下，為了緩和社會矛盾，西方各國的行政裁判機構有了迅速的發展。如英國在1983年以前就建立了2000多個行政裁判所。美國目前已經建立了不少行政裁判機構，如國家勞工關系局等。這些行政裁判機構主要處理行政爭議和糾紛。
總之，資本主義國家的公務員制度，具有鮮明的社會形態特色。但是，他的一些先進的管理經驗和方法，還是值得我們認真研究和借鑒的。
