[ 胡巖 ]——(2013-8-5) / 已閱13841次
環境法究竟是私法還是公法，在國內一直存在爭議。應該說在我國，以環境保護法為中心的環境法律體系，既包含公法的內容，也有私法的規范。但是在德國，這個問題卻不一樣，德國的環境法主要是公法，行政法和行政訴訟構成環境保護的主要法律內容。
德國的環境保護法內容龐雜，一共約有9000個相關文本，甚至還有中世紀單項文本，按照今天的規定，也屬于環境法，比如禁止給井水投毒、保護狩獵地區等。德國19世紀的經濟大發展時期，環境法也開始大規模發展，后來是戰爭時期和戰后時期，由于關注工業復興，環境法的發展出現停滯，直到上世紀70年代，德國才提出環境法的3個目標。現在德國政府將環境保護作為重點，在經過日本海嘯等事變，改變了德國環境法的工作傾向，如放棄核能，采用風能等。
德國環境法的法律淵源既有國內法的規定，也有國際法的淵源，特別是歐盟法的規定，如萊茵河的保護規定，而德國作為歐盟的成員國，歐洲的法律，有的可以直接適用，有的轉化適用，公眾知情權、參與權、參加聽證會議權等權利，均來自歐盟法，德國依托歐盟法的體系，建立了德國環境法體系。同時按照《基本法》第20a條的規定，環境權利在德國具有很高的位階，德國的環境法主要是公法（當然也有部分私法），通過法律建立全方位、多層面的環保法律體系。
德國環境法有三原則：預防原則（可持續發展原則）、污染者負擔原則和合作原則。預防原則是基于這樣的一個認知：對環境造成消極影響的最好辦法就是預防，通過在法律活動中明確預防原則，體現避免污染優先于治理污染的精神，確保經濟與社會發展是可持續的發展；與我國環境法的原則相同，德國環境法也采取誰污染誰治理的原則，由污染者承擔治理費用，只有由于現實原因無法讓污染者承擔責任時，才由社會公眾承擔；而合作的原則是要求各種社會力量（公民、企業、社團等）協同合作，防止環境污染，正是該原則要求建立公眾參與相關的環境決策過程，并通過行政訴訟來維護自己合法權益。
環境法主要內容包括水利法、垃圾法、土壤保護法、環境信息法等。
水利法：政府有責任保護水源，法律規定了預防措施。在經濟建設過程中，德國也曾經對河床、水路進行人為修正，結果也受到自然的報復，所以該法要求不是在水災后進行建設，更重要的是回復河道的原貌，比如建立濕地保護區。
垃圾法：德國剛剛進行修改，改為《循環經濟法》。在該法中垃圾不再被視為垃圾，而是按照循環經濟的要求進行規范。可持續發展原則對于大工業城市是一個挑戰，是為子孫留下發展空間，循環經濟法就涉及可持續發展問題。法律首先是將垃圾分類，將垃圾進行定義，最高境界是不產生垃圾，比如包裝器具，生產商在生產包裝器具時，有責任想到回收時應該如何處理，避免垃圾的產生；二是可以回收再利用；三是將垃圾用于生產能源；四是進行垃圾處理。污染不是最主要的問題，資源的利用才是最重要的問題，如水資源。
土壤保護法：土壤的保護雖然與污染沒有直接關系，在上世紀70年代德國對垃圾采取填埋的方式，污染了土壤。土壤被污染后，土地所有者有義務來清除污染。但是如果土壤的清除費用超過土地的價值，誰來買單？最終可能是公共財政買單。
環境責任的承擔：誰污染誰解決，是各國通例。德國雖然有規定，但是執行不好，最終還是全民買單。既然是全民買單，是對公共成本的消耗，則政府必須扶植相關產業。德國已經宣布放棄核能，而用可再生能源，這會導致對核能相關的電力設施進行更新，需要大量的財政支持。而環境責任的方式包括：直接控制某種行為，如提倡或者禁止某種行為；間接控制的行為：如征收排污管理費等，當然還有其他措施，如建立專門的企業環境保護專員（當然對于盡職的企業的環境保護專員有特殊的勞動保護），要求企業履行自己的義務；通常而言，環境保護的措施首先由州政府來執行，也有需要地方政府來執行的，但是聯邦政府往往只具有有限的執行權。
環境信息法：為了增加環境信息透明，規定了這一法律。保證每個人都有權向聯邦負有信息披露義務的機關索取關于環境方面的信息。各州也制定了州的環保信息披露的法律。
對于環境法的這些公法規范，同時在程序上和其他部門法上，確保行政程序優先。
而為了貫徹預防原則，對于環境保護中產生的爭議應該在涉及環境的項目開始之前就解決相關的爭議，因此德國建立了大型項目公眾參與的制度和環境行政訴訟制度，而相關的私權救濟則應以行政訴訟為先。
比如當企業提起一個大型項目，需要向有關的行政機關提交相應的規劃和可行性報告，行政機關應該將相應的報告對外披露，并規定一定的公示期，在公示期內，與這一項目利害相關的當事人可以就項目提起異議，政府在逐項審查相關異議后作出答復，并下達“項目確認書”，對于行政機關的項目確認書仍然存在異議的人可以提起行政訴訟。
同時，在其他法律部門也貫徹行政優先的原則，如在刑法中就規定了行政從屬性原則，這一要求環境刑法要有相應的環境行政法為前提，德國在《第十八次刑法修正法》制定了環境刑法，在《刑法典》的第29章整整一章中予以規范。以德國《刑法典》第204條為例，該條規范水污染行為，強調“未經授權的行為”，即違法性是未獲得行政授權的行為，這一授權的基礎是法律的規定、法院的裁定或者是可以執行的行政行為、或者是行政行為可以執行的義務，還有公法合同的約定。
在民法中也有類型的規定，如果當事人沒有參與相應的行政程序，如公眾聽證程序，則不能依據《民法典》第1004條的規定享有排除妨礙的防御性請求權，其依據《民法典》第823、826條和《環境責任法》的第1條所享有的損害賠償請求權也會受到限制。
通過這些制度規范，確保德國的環境救濟在行政程序開始前，就能夠有效的運作，進而將環境污染限制到最小程度，促進社會可持續發展。
（作者單位：國家法官學院）
