[ 呂國華 ]——(2013-9-3) / 已閱5555次
幾十年來，十幾年來，幾年來，不動產(chǎn)征收在加速進行著，越來越多的人離開了賴以生存的家園。有的在城市的另一個角落安營扎寨；有的攜妻帶子，從此漂泊他鄉(xiāng)；有的走上了上訪的漫漫長途，一次次被遣返故地，又一次次義無反顧地踏上北上之路；還有從房頂上跌落的，被推土機碾過的，點火自焚的，一個個遍體鱗傷，甚至從此陰陽兩隔；有的工業(yè)園區(qū)和開發(fā)區(qū)圈地種草，荒蕪多年，居民小區(qū)成了無人居住的鬼屋，城市新區(qū)成為空城。房屋征收和土地征收的確給中國的經(jīng)濟增長作出了貢獻，提高了中國的城市化率，但也讓中國經(jīng)濟背上了沉重的負(fù)擔(dān)，泡沫蔓延，甚至積重難返。房屋征收和土地征收讓很多人從此生活得更幸福，也讓很多人生活得更凄苦，更悲慘甚至更沒有尊嚴(yán)。征收改變了無數(shù)人的命運，有的向好，有的向壞，有歡笑，也有慟哭。作為一個長期從事不動產(chǎn)征收領(lǐng)域法律服務(wù)工作的法律人，對此情此景，更是歷歷在目，感同身受。當(dāng)代中國，征收亂象頻出，究其原因，既有征收制度有待完善的表面因素，也有法治尚未到來的深層次原因，更有盤根錯節(jié)的歷史和社會因素。
借不動產(chǎn)征收亂象看中國法治之路。不動產(chǎn)征收的三個主要環(huán)節(jié)即為什么要征收、誰來征收和如何征收，均缺乏法治的制約，導(dǎo)致不動產(chǎn)征收亂象頻出。
為什么要征收我們的房子和土地，我們或者世代居住在這里，或者剛剛買了商品房準(zhǔn)備在此安居樂業(yè)，突然有一天被告知這里要拆了或者一大早醒來發(fā)現(xiàn)墻壁上寫著一個被圈起來的“拆”。地方政府在這個時候會異口同聲地說，是為了發(fā)展經(jīng)濟，為了改善城市環(huán)境，為了提升居民生活質(zhì)量，總之，為了法律上規(guī)定的公共利益。幾乎沒有哪個地方政府說，是為了開發(fā)商賺錢，為了增加政府財政收入，為了中飽官員私囊的。在為什么征收這個環(huán)節(jié)上，中國的立法機關(guān)長期以來保持緘默，甚至懶得對自己制定的法律條文上的公共利益這個概念作出任何解釋。他們一方面抱怨層出不窮的訪民擾亂了社會秩序，忙于出臺一部又一部管控社會秩序的法律；另一方面對各級政府制造的征收亂象的深層次原因不理不睬，甚至有縱容之嫌，對規(guī)范集體土地征收的土地管理法修改草案遲遲未審查通過就是再好不過的例證。當(dāng)北大五學(xué)者和北京的呂國華律師上書全國人大常委會，要求審查《城市房屋拆遷管理條例》并撤銷之時，全國人大常委會保持緘默，給了國務(wù)院自行廢止該條例并出臺新條例的機會。國務(wù)院借著出臺新條例的機會，不但無視立法法的規(guī)定，無視征收非國有財產(chǎn)必須由法律規(guī)定的條文，而且越粗代庖，解釋了全國人大常委會長期以來應(yīng)當(dāng)解釋而沒有解釋的公共利益這個法律概念，為其劃定了內(nèi)涵和外延。遺憾的是，中央政府對公共利益的規(guī)定過于寬泛，給那些有著政績和財政沖動的地方政府留下了隨意發(fā)揮的空間。只要是政府參與的開發(fā)，都是為了公共利益；只要是政府啟動的項目，都是為了公共利益。被征收人在這個環(huán)節(jié)幾乎沒有任何權(quán)利，他們沒有機會，也沒有舞臺在是否屬于公共利益的問題上與政府博弈。當(dāng)政府下了征收決定、補償決定之后，他們才得以在法庭上就征收是否為了公共利益發(fā)表自己的意見。而這個時候，往往木已成舟，絕大部分人在政府規(guī)定的時間內(nèi)基于這樣那樣的原因已經(jīng)搬遷了，只有極少數(shù)人可能走上訴訟之路。這個時候，行政對司法的干預(yù)這個長期以來的弊端往往暴露無遺。絕大多數(shù)司法機關(guān)會選擇為政府的征收決定背書，以判決的形式支持政府的征收決定，以判決的形式認(rèn)定征收項目是為了公共利益。即使政府作出的決定明顯違法，司法機關(guān)也會以撤銷政府決定會造成更大損失從而危害公共利益這樣的說辭，駁回維權(quán)者的訴訟請求；或者簡單確認(rèn)被訴行為違法責(zé)令其采取補救措施而已，無視維權(quán)者利益遭受的種種傷害。此時，深受征收之害的被征收人，在被行政機關(guān)“欺凌”之后，又被司法機關(guān)“耍弄”一回，往往得出“官官相護”的結(jié)論。但在皇權(quán)主義思想和對中央領(lǐng)導(dǎo)充滿期待的雙重影響下，一部分人還是毅然決然地走上了上訪的漫漫長途。我們的房子被征收，我們的土地被征收，我們表達(dá)意見的權(quán)利也被征收了嗎？判斷一個項目是否屬于公共利益，應(yīng)當(dāng)從多個方面綜合考慮，專業(yè)化很強，工作量很大，內(nèi)容也很龐雜，交給司法機關(guān)去判斷，不但讓司法機關(guān)承受不可承受之累，而且嚴(yán)重浪費司法資源，事倍功半，勞民傷財。那么，誰能承擔(dān)這項工作呢，立法機關(guān)內(nèi)部成立一個專門的審查委員會是再合適不過了。
誰來征收我們的房子和土地？是政府嗎？既然是政府，為什么勸我們搬遷的或者是描龍繡鳳的無業(yè)青年，或者是開發(fā)商，或者是居委會、村委會的干部，或者是我們的親戚、朋友甚至子女？很多征收項目到了尾聲，被征收人一不知道誰是征收人，二不知道應(yīng)該和誰簽訂協(xié)議，三不知道應(yīng)該找誰要補償。征收亂象的亂源之一在于其間有著太多盤根錯節(jié)、錯綜復(fù)雜的利益關(guān)系。政府為了完成征收工作，提高工作效率，往往開動龐大的政府機器，法律、經(jīng)濟、行政和其他手段并用，無所不用其極。于是，有了“拆錯了”，有了“株連拆遷”；于是，一家拆遷，百家動員，一家不拆，親友皆亂；于是，描龍繡鳳的來了，開發(fā)商來了，社區(qū)干部來了，甚至八竿子打不著的警察也來湊熱鬧了；于是，有了“別說強遷，強奸你也得配合”的不寒而栗的恫嚇，有了“替黨說話，還是替百姓說話”的歇底斯里的詰問，有了“在英國，你說不拆，就不拆了，在美國也是，在中國，你說不拆，非得拆，這就是為什么我們共產(chǎn)黨在全世界牛逼”的瘋狂宣泄；于是，有的門口被潑糞拉屎，有的從睡夢中驚醒被拖拉至山野，有的被砍斷手腳，有的被脫衣扒褲當(dāng)眾羞辱，甚至有的多次被政法委書記以做搬遷工作的名義性騷擾。征收本來是個簡單的法律關(guān)系，過程卻被搞復(fù)雜了。于是，民怨沸騰，不動產(chǎn)征收領(lǐng)域的訪民占了中國訪民的絕大多數(shù)。群眾要求政府尊重自己財產(chǎn)權(quán)利的時候，不但財產(chǎn)權(quán)利未得到保障，居住的權(quán)利，生活的權(quán)利甚至生存的權(quán)利和尊嚴(yán)也被剝奪了。所謂官逼民反，那些歷次違法征收的始作俑者，干的正是逼迫老百姓揭竿而起的事情。如果哪一天共和國大廈坍塌了，那些違法的官員就是功不可沒的螻蟻蛀蟲。政府征收老百姓的房子，各個部門應(yīng)當(dāng)依法行政，各司其責(zé)，身體力行，而不是任意把政府承擔(dān)的工作交給其他組織或者個人。否則，征收效率可能提高了，政府形象卻毀于一旦，這個代價過于高昂，涉及到民心向背，涉及到生死存亡。其實，政府要搞好征收工作很簡單，干好該干的，別干不該干的。
如何征收我們的房子？在政府決定征收甚至補償?shù)臅r候，誰來保障我們參與和表達(dá)的權(quán)利？當(dāng)政府侵害我們合法權(quán)益的時候，我們反制的力量為何總是如此微弱，我們反制的方法為何總是如此缺乏？為什么我們堅信法律，法律卻屢屢傷害我們？為什么我們篤信政府，政府卻屢屢侵害我們？表面上，在法規(guī)層面上對公共利益的界定縮小了地方政府胡作非為的空間；實際上，為其肆意發(fā)揮披上了冠冕堂皇的外衣。表面上，征收補償方案張貼出來，征求意見時間不得少于30日，似乎很規(guī)范；實際上，征求了多少意見，意見的內(nèi)容是什么，有多少反對意見，有多少支持意見，采納了哪些，駁回了哪些，采納或者駁回的理由是什么，我們一概不知。表面上，我們可以通過聽證的形式發(fā)表意見；實際上，意見能否被采納，根本不取決于我們。表面上，征收我們的房子，按照市場價補償，似乎公平合理；實際上，什么是市場價？在一個評估公司依附政府生存的社會，哪個評估公司敢冒著被吊銷營業(yè)執(zhí)照的風(fēng)險幫助我們按照市場價格進行評估呢？表面上，我們有討價還價的權(quán)利；實際上，我們搬遷得遲緩一些，就往往被認(rèn)為是刁民，是釘子戶，必欲除之而后快！表面上，征收條例取代拆遷條例，似乎是一種進步；實際上，改造的程序更簡單了，裁決程序被補償決定取代，一個整體上還算不錯的準(zhǔn)司法程序從此消失了，取而代之的是簡單的行政補償決定，最可怕的是，中國至今沒有一部統(tǒng)一的行政程序法，這意味著，政府作出補償決定不受任何法律程序制約，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗，難道不是嗎？表面上，我們有復(fù)議和訴訟的權(quán)利；實際上，中國的復(fù)議程序和司法現(xiàn)狀往往讓我們再次受到傷害。表面上，我們可以依法向各級機關(guān)檢舉、揭發(fā)；實際上，一旦走上信訪之路往往被精神病或者被圍追堵截或者被遣返故里，見到總理并得到關(guān)照的機率微乎其微。說到這里，不難發(fā)現(xiàn)，征收的太多細(xì)節(jié)，需要引入法治的理念。征收條例規(guī)定了決策民主、程序正當(dāng)，結(jié)果公開三個原則。遺憾的是，決策如何民主，程序如何正當(dāng)，結(jié)果如何公開，我們從征收條例三十五條的規(guī)定中，不但沒有找到答案，反而感受到了失望，還有法律人的失落。
中國的法治之路還很遙遠(yuǎn)，不是嗎？即使在這小小的不動產(chǎn)征收領(lǐng)域，引入法治的理念并力行之，也需要排除重重阻力，需要極大的政治勇氣，需要極強的耐心和智慧，不是嗎？放眼望去，仍是一片沙漠，然而，也正是這一望無際的沙漠，帶給未來中國無限的潛力。我們不但不應(yīng)從沙漠中嗅出死亡的氣息，相反，我們應(yīng)當(dāng)有所預(yù)見，從荒蕪沉寂中感受到那姍姍來遲的生機和活力。希望就在我們這里，在我們這一代人手中。我們應(yīng)當(dāng)為之努力的方向就是，讓管理者走下神壇，成為真正的守夜人。也許，也許只有到了那個時候，不動產(chǎn)征收亂象所代表的當(dāng)代中國的重重丑惡才能壽終正寢，中華大地才能盛開幸福之花。
作者簡介：呂國華，北京專職律師,山東人，畢業(yè)于北京大學(xué)，法律碩士，長期定向從事集體土地上房屋征收和國有土地上房屋征收等不動產(chǎn)征收法律服務(wù)。聯(lián)系電話：13811168718。QQ:545852153。官方網(wǎng)址：http://www.guohua365.com
