[ 霍利 ]——(2013-9-10) / 已閱7189次
［內容摘要］監外執行是我國刑罰執行的一種，是對罪犯采取不予關押，放在社會上交由基層群眾監督和派出所執行相結合的一種方式。監外執行罪犯包括：判處緩刑、管制、剝奪政治權利、假釋、暫予監外執行五類罪犯。檢察機關作為國家的法律監督機關，依法賦予監督刑罰執行的重要職責。檢察機關依法履行對監外執行罪犯執行的監督工作。對于促進公安機關對監外執行的監管，保證法律在刑罰執行中的正確實施，預防監外執行罪犯再犯罪，消除不安定因素，維護社會穩定具有重要意義。
［主題詞］檢察機關 監外執行罪犯管理 問題 對策
監外執行是我國刑罰執行的一種，是對罪犯采取不予關押，放在社會上交由基層群眾監督和派出所執行相結合的一種方式。監外執行罪犯包括：判處緩刑、管制、剝奪政治權利、假釋、暫予監外執行五類罪犯。檢察機關作為國家的法律監督機關，依法賦予監督刑罰執行的重要職責。檢察機關依法履行對監外執行罪犯執行的監督工作，對于促進公安機關對監外執行的監管，保證法律在刑罰執行中的正確實施，預防監外執行罪犯再犯罪，消除不安定因素，維護社會穩定具有重要意義。
當前，隨著“嚴打”斗爭的順利開展，監外罪犯（又稱監外執行罪犯、外執犯）也相應增多，脫管失控、再犯罪（又稱重新犯罪、又犯罪）等現象不斷發生，并已經成為社會秩序的重大隱患，現就現階段監外執行檢察中存在的問題及對策，發表以下幾點看法。
一、監外執行的制度沿革
監外執行是我國刑罰執行變更制度的重要內容，是指對判處徒刑、拘役因出現某種法定的特殊情形不宜在監內執行時，暫時將其放在監外執行的一種變通方法。
監外執行最早源于我國漢朝的“頌系”制度，“頌系”，對依法應該拘禁的犯人，不拘禁于一般的牢獄中，不戴桎梏的制度，主要對“高年老長”和“孕者未乳”的使用，已經具有現代監外執行制度的雛形。直至《大清監獄律草案》中將“喪失精神、因拘禁不能保全生命、懷胎或產娩、傳染病”適用暫予監外執行，該規定已發展成為現代意義的監外執行制度。
新中國成立后，首次對監外執行進行規定的為1954年《中華人民共和國勞動改造條例》，該條例第60條對監外執行的適用條件、決定機關與程序、執行機關與刑期計算的問題，這一制度性規定被1979年《刑事訴訟法》的規定所取代，而1996年修訂的《刑事訴訟法》在總結實踐經驗的基礎上，對原來的監外執行制度做了適當的修改與完善。2012年新修訂的《刑事訴訟法》則是在我國社區矯正發展的背景下，繼《刑法修正案八》之后，對監外執行制度的改革與發展的規定。
二、新刑訴法對監外執行產生的影響
2012年3月14日，全國人大通過了修改后的刑事訴訟法（以下簡稱“新刑訴法”），新刑訴法對暫予監外執行做了較大幅度的修改，完善了檢察機關對暫予監外執行的監督。修改后的新刑訴法對監外執行產生深遠的影響。
一是監外執行犯的教育改造、監督管理面臨新的挑戰。教育改造方面，過去對監外執行的罪犯大多采取集中、混關型模式，所進行的教育也基本為單一的大課堂教育和制式的談話。法律監督方面，檢察機關監所檢察部門主要承擔著對看守所（監獄）的法律監督，基層檢察院只用了很少的精力對監外執行進行法律監督。而現階段監外執行罪犯人員將逐年增加，刑種也在增多，且流動性大。潛在的社會危害性、結構的復雜化、監外執行所進行的管理、教育模式面臨著新的挑戰，有待改變，同時也使得檢察機關對監外執行的法律監督工作量將大大增加。
二是監外執行犯的減刑適用產生新的問題。根據現行法律和有關司法解釋規定，被剝奪政治權利的罪犯在社區矯正的執行過程中不能減刑；被假釋的罪犯除有特殊情形一般不得減刑，其假釋考驗期也不能縮短；被宣告緩刑的罪犯除有重大立功表現的以外，一般不適用減刑，緩刑考驗期也不能縮短；被判處管制和暫予監外執行的罪犯在服刑期間確有悔改或者立功表現的，可以減刑，有重大立功表現的應當減刑，但被判處管制和暫予監外執行的罪犯悔改到什么程度才可以減刑，沒有明確的法律規定和司法解釋，實踐當中沒法操作。此現狀不利于社區矯正人員安心接受矯治，也容易使社區矯正對象對獲得減刑的政策產生懷疑，不利于其積極改造。
三是監外執行犯的人員結構發生新的變化。修改后的刑訴法首次明確規定了對犯罪的未成年人實行“教育、感化、挽救”的方針，堅持“教育為主、懲罰為輔”的原則。在目前的司法實踐中，對符合法定從輕、減輕條件的未成年人盡可能適用緩刑，同時“對被拘留、逮捕和執行刑罰的未成年人與成年人應當分別關押、分別管理、分別教育”。雖然有這么多的保護政策，但未成年人因一時沖動犯下錯誤必將對其生活造成影響，這些影響如何解決，僅僅依靠社區矯正工作自身的力量還不夠，還需要家庭以及社會各方面的努力。才能促使未成年人痛改前非，重新走上社會，從而降低未成年人重新犯罪的機率。
三、當前監外執行中的問題
按照人民檢察院關于對監外執行罪犯考察的規定，我院監所科對全縣派出所轄區部分監外執行罪犯進行了考察，考察中采取了“三見面”的方法，即和派出所見面，和村委會見面，和本人見面。首先去派出所了解公安機關對監外執行罪犯的監管情況，監管措施是否落實，是否逐人建立了檔案，定期考察，是否存在不報到及法律文書末送達的情況，是否有請銷假記錄。然后去村委會了解情況，在村上的表現，本人是否在家及去向，最后和本人見面，詢問其表現，幫助解決需要解決的問題，并進行耐心的法制教育。通過 三見面的方法，準確掌握了監外執行罪犯的情況 。
從考察的情況來看，各派出所對監外執行的罪犯的監管普遍重視，認識明確，都把監外執行罪犯作為重點人口來管理，定期對其考察，但在考察中也發現了不少的問題。一是監外執行罪犯回家后，本應到當地派出所報到，定期匯報自己的思想及表現情況，但部分監外執行罪犯回家后沒到派出所報到，派出所只收到法院的判決書，找不到人不掌握情況。二是個別監外執行罪犯回家后也到派出所報到了，但派出所沒有收到相關的法律文書。三是按照規定監外執行罪犯離開所在地必須向當地監管機關報告自己的去向，但在考察過程中部分派出所沒有他們的請假記錄。四是部分派出所監外執行罪犯的檔案還不齊全，承包責任還不明確。
造成上述問題的主要原因：
1、司法機關作出監外執行判決、裁定或決定時把關不嚴。我國法律法規對監外執行設置了嚴格的審批條件和審批程序，暫予監執行犯和假釋犯必須經過法定的執行變更程序，管制犯、剝奪政治權利犯、緩刑犯則必須依據人民法院相應判決。但是司法機關在作出監外執行判決、裁定或決定時存在把關不嚴的現象，以錢抵刑、以情代法時有發生。這在職務犯罪、經濟犯罪中尤為突出，主要表現為：一是違反罪刑相適應原則，對不符合條件的罪犯判處管制、緩刑、剝奪政治權利；二是對監內罪犯不按規定、不看表現，盲目進行考核、加分和獎勵；三是在呈報和決定減刑、假釋、暫予監外執行時違反法定條件和程序。因把關不嚴使本應在監內服刑的罪犯變為監外罪犯，這些人大多沒有徹底轉化，具有很強的社會危害性，甚至以為有了“保護傘”，往往成為再犯罪的高危人群。
2、在交付執行時容易造成脫管失控。在對監外罪犯的考察中發現，脫管失控大都是由交付執行環節中司法機關的配合銜接不到位造成的。一是人民法院沒有將管制、緩刑、剝奪政治權利判決和假釋裁定、暫予監外執行決定，監獄管理部門沒有將暫予監外執行決定等相關法律文書及時送達執行機關和人民檢察院，出現見人不見檔、見檔不見人，甚至人檔都不見的情況；二是監外罪犯的遷居、外出，原執行機關不能及時掌握，或將有關情況通報監管部門和新執行機關，從而使監外罪犯逍遙法外。
3、執行機關和幫教組織履行職責不到位。監外罪犯的執行機關是縣（市）公安局、城市公安分局，具體一般由罪犯居住地公安派出所對監外罪犯進行監督考核，居委會、村委會和原單位協助進行監督，并共同組成幫教組織。但是由于監外罪犯人數較多，居住分散，并具有一定流動性，客觀上給監督管理造成一定困難。基層派出所警力有限，業務繁雜，常常是“重辦案，輕監管”。幫教組織的成員主要由基層群眾自治組織成員組成，他們往往不愿監督、不敢監督，使幫教工作失去了群眾基礎，幫教措施也難以落實。尤為突出的是一些已經喪失暫予監外執行條件的監外罪犯得不到及時收監，在群眾中造成很壞的影響。
4、病殘鑒定缺乏有效的監督制約。依照法律規定，對于實行暫予監外執行的罪犯期滿前，監獄應當派干警實地考察或者發函調查。當暫予監外執行期滿前，監獄以發函的方式調查保外就醫犯的病情變化時，罪犯若想延長暫予監外執行期限，只要到省級人民政府指定的縣級以上醫院開一個病情尚未好轉的證明寄往監獄，監獄就可以以此證明到省、自治區、直轄市的監獄局，辦理延長暫予監外執行時間的手續，即可按程序審批。這一規定顯然失之過寬，漏洞也很多，難以實現對病殘鑒定的監督和制約，使權錢交易、弄虛作假、徇私舞弊有機可乘，導致以保代放和收監難等問題的出現。如上述罪犯張某某，被浙江省第二監獄發現其續保的醫學司法鑒定屬冒名頂替，在監獄對其收監時發現該犯已脫管。
5、監督機制不健全、管理措施不得力、幫教不到位。一是對監外罪犯刑罰執行的監督管理重視不夠。由于對監外罪犯進行監督考核的是罪犯居住地公安派出所，而基層派出所警力有限，業務繁雜，常常是“重辦案，輕監管”，沒有建立健全監外罪犯檔案，沒有成立幫教組織和落實具體的監督考察責任制度，對監外執行罪犯的表現、去向無從掌握，出現虛管、漏管、脫管、失控等現象，存在該及時收監的不收監，該延期的不辦手續等等，姑息養奸，貽害社會，在一定程度上助長了犯罪分子的囂張氣焰。如罪犯謝某某，因販毒罪被判處有期徒刑四年，該犯因生活不能自理由平陽縣人民法院決定對其暫予監外執行一年，在此期間，又涉嫌販賣毒品犯罪，平陽縣公安局仍未將其收監。經平陽縣檢察院建議，并將情況向縣人大、縣政法委匯報，平陽縣公安局才將其收監。二是幫教組織流于形式。目前對監外罪犯監督管理主要是公安機關一家，基層組織的幫教往往流于形式，社會力量參與少，而幫教組織的成員主要由基層群眾自治組織成員組成，他們往往疏于監督甚至不愿監督，個別監外罪犯橫行鄉里、尋釁滋事，幫教人員避之憂恐不及，更談不上監督教育，無法達到綜合治理。監外罪犯親屬配合幫教不力，他們中的多數人存在片面認識，錯把監外執行和考驗當作刑滿釋放，認為對監外執行罪犯無需幫教。現行法律在嚴格管理監督方式上沒有制定統一的規章制度及措施，導致具體操作上無章可循。三是部分保外就醫的罪犯由于家中經濟困難或為了逃避刑罰而未醫治，造成無法收監。相當部分保外就醫的罪犯由于家中經濟困難，未得到及時有效的治療，造成久病不愈，無法收監，有的則是為了逃避刑罰故意不治療，也造成無法收監。如罪犯陳某，因販毒罪被判處有期徒刑九年，因其患乙狀結腸異物穿孔，術后腸粘連，右下腹人工肛門，平陽縣人民法院決定暫予監外執行一年，該犯在保外就醫期間故意不予治療造成無法收監。之后因該犯在暫予監外執行期間違反了《罪犯保外就醫執行辦法》的規定，平陽縣公安局才將其收監。
6、檢察機關監督檢察職能沒有充分發揮。監外執行檢察是監罪犯再犯罪控制的最后一道防線。有些監所檢察部門一直高度重視對監管場所內的執行監督上，忽視甚至無視監外執行監督。在監執行檢察中，往往處理不好敢于監督與善于監督的關系。一是對人民法院、公安機關、監管部門的違法行為，不敢或不愿檢察糾正；二是僅滿足于發出檢察建議或糾正違法意見書，忽視了落實和改正的情況；三是監督方法不科學，要么浮在面上，發現不了問題，要么一沉到底，對公安機關的工作大包大攬，事倍功半。使監外執行檢察成為“馬奇諾防線”，不能充分發揮其再犯罪控制的作用。
四、監外執行檢察運行存在問題的對策
1、高度重視，嚴格把關。監外執行檢察是監所檢察工作的一項重要內容，是刑罰執行監督的重點之一，也是檢察機關履行法律監督職責的重要手段，必須高度重視，嚴格把關。一是事前監督。監所檢察部門（尤其是駐所檢察室）應當深入監管改造現場，認真調查，掌握罪犯的刑期、改造表現、疾病和傷殘情況，對于可能符合假釋、暫予監外執行條件的罪犯要做到心中有數；二是事中監督。列席監管部門研究假釋、暫予監外執行的會議，參加對罪犯的身體檢查，認真審查擬提請或呈報的罪犯是否符合法定條件，發現不當應當提出糾正；三是事后監督。人民法院作出的管制、緩刑、剝奪政治權利判決和假釋、裁定、暫予監外執行決定和監獄管理部門作出的暫予監外執行決定要及進送達檢察機關。檢察機關發現不當，根據情況發出糾正違法通知書、提出檢察建議或抗訴。通過嚴格把關，確保不符合條件的罪犯不能監外執行，從源頭上減少了監外罪犯的社會危害性和再犯罪的可能性。
2、狠抓辦案，打擊犯罪。狠抓辦案、打擊犯罪是監督的必然要求和重要手段。一是要積極投身“嚴打”整治斗爭，嚴厲打擊監外罪犯再犯罪，把懲治犯罪與預防工作相結合。二是要嚴厲打擊貪贓枉法、徇私舞弊判決、裁定、決定監外執行的職務犯罪，特別是加強對徇私舞弊減刑、假釋、暫予監外執行案件的查辦力度，把查辦案件與糾正違法相結合。
3、全面檢查，重點轉化。監外執行是刑罰執行的重要部分，是懲罰與教育改造的辨證統一，其執行機關是公安機關，因此監外執行檢察重點是加強對公安機關監管執行活動的監督。一是監所檢察部門每半年會同公安機關對監外罪犯開展一次聯合檢查，不定期開展抽查，發現脫管漏管等違法現象及時糾正、建議；二是監督公安機關的監督管理措施是否落實，幫教組織是否建立并發揮作用；三是監督和配合公安機關做好普法宣傳和重點犯、危險犯的監督考察和教育轉化工作。
4、密切配合，齊抓共管。以“嚴打”整治斗爭和社會治安綜合治理為契機，建立起全方位、多層次、立體交叉的再犯罪預防體系。一是要加強檢察機關與公安機關、法院、監管部門之間的配合，尤其是做好法律文書的送達和有關情況的通報；二是加強與基層群眾幫教組織的配合，指導和幫助他們解決實際困難、落實幫教措施；三是要加強與監外罪犯親友和廣大群眾的聯系，充分發揮他們對監外罪犯的監督、教育、改造作用。
5、建立和完善病殘鑒定制度
規范進行刑事訴訟醫學鑒定時的監督制約措施，規定鑒定時必須有服刑機關的監所檢察部門或駐所檢察室人員在場，經簽字后生效，然后再報監獄管理局審查批準或人民法院決定。堅決杜絕在罪犯保外就醫過程中的錢權交易、弄虛作假、徇私舞弊等現象的發生。為了規范醫學司法鑒定的監督制約機制，平陽縣檢察院與平陽縣醫院制定制度，實行對所有平陽籍罪犯醫學司法鑒定的規定：必須有監所檢察部門派員在場，否則不予鑒定。
6、健全機制、做好幫教。公安機關認真總結監管暫予監外執行犯的經驗、教訓，明確監督職責，制定具體的監督考察責任制度，健全、規范監外罪犯的檔案管理，對所建立的監管人員考察檔案，要詳細記錄暫予監外執行罪犯活動情況、現實表現及其他有關材料，做到一人一檔、該管盡管，確保不重不漏。
基層組織或者罪犯原所在單位的職責是協助公安機關對暫予監外執行犯進行監督，公安機關應加強與基層群眾幫教組織的配合，積極探索和建立司法部目前開展的“社區矯正”教育平臺，做好暫予監外執行的后期延續工作，同時采取多種形式和渠道妥善做好暫予監外執行罪犯的安置工作，引導他們不因生存問題而重新走上犯罪道路，形成合力保障社會穩定。
公正的判決要靠公正的執行去實現，再好的判決如果沒有執行好也是一紙空文，監外執行罪犯執行工作是整個刑罰執行工作的重要組成部分，這就需要我們政法機關，要建章立制，廣大政法干警要增強責任心，這對于監外執行工作依法進行，保證刑罰執行和刑罰制度的正確實施，防止脫管漏管和再犯罪現象的發生，具有一定的現實性，必要性。
參考文章：
1、《監所檢察概論》
2、監所檢察“四個辦法”
3、監外執行存在的問題及對策
4、新刑訴法對監外執行的影響及對策分析
5、《刑事訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社，2009年版，第405頁。
6、《漢書﹒刑法志》。
7、吳宗憲、陳志海、葉旦聲、馬曉東，《非監禁刑研究》，中國人民公安大學出版社2003年版，第565頁。
作者：景縣人民檢察院 霍利
