[ 彭晨 ]——(2013-9-17) / 已閱5853次
行政訴訟中的司法建議，作為行政訴訟的另一大重要法律文書，確保建議質量才是保證其蓬勃生命力的源泉所在。但在司法實踐中，因各地法院行政訴訟司法建議工作開展不平衡，部分法院對司法建議工作仍處于探索嘗試階段，導致司法建議質效“瓶頸”問題日益凸顯，使這張法院形象的“新名片”沒有發揮出應有的作用。
雖然從目前的司法建議統計結果來看，發送司法建議書的數量日益攀升，但是通過大量翻閱可以看出文書的質量不高，往往不具備“四性”原則之要求。首先，不具備必要性。一些法院盲目追求高數量司法建議的表面“政績”，為建議而建議，對在案件審理和執行中沒有任何問題的涉訴行政機關也發送一份甚至濫發多份如法炮制的司法建議書，建議內容卻是無關痛癢，大有湊數敷衍之嫌。其次，不具備針對性。面對個案，有些辦案法官無法準確敏銳地發現和提煉客觀真實的問題，往往偏離焦點對一些無關緊要的問題發布司法建議；面對類案，不注重以點帶面、舉一反三，對某類案件反映的普遍性問題不能準確的加以總結、歸納和延伸，形成類案司法建議書；面對綜合問題，不進行深挖考究、不開展實證調研，對一定時期經濟社會發展中出現普遍性、傾向性、全局性問題不能予以綜合和前瞻分析，形成綜合司法建議書。再次，不具備規范性。有些法官提出的司法建議言辭犀利、語句生硬，有些甚至無所顧忌，通篇對行政機關工作進行斥責和貶損，行文極不嚴謹，讓相關行政機關難以接受。有些司法建議書的制作也不規范，沒有按照《意見》規定統一的格式制作。從文書的起草到回饋評查的一系列活動存在文書字體混亂不一、負責監督主體不明、發布程序雜亂無章、缺少溝通回饋電聯等問題。更有甚者，部分法院直接以口頭形式對行政機關或個人作出司法建議，極不正式與規范。最后，不具備實效性。文書內容過于書面化和程式化，大篇幅的列舉、評析具體問題，而忽視提出對問題的改進建議和具體措施；或者對存在問題分析空洞、說理淺顯、依據不明，缺乏理論思考的深度和實踐探究的廣度，無法提供切實可行的整改建議，落實方案也不具可實施和可操作性，無法確保司法建議“有的放矢”、“落地有聲”。
理念更新缺位、考核機制落后、制作能力有限是造成人民法院無法形成一份高質量的行政訴訟司法建議書的主要原因，因此提升司法建議質量必須從改善上述不利情況著手。
1、塑新理念是前提。實踐中司法建議工作在各地的開展狀況差別巨大，首要原因就在于人民法院和法官對于司法建議工作沒有重塑思想觀念、更新司法理念，沒有充分認識到司法建議工作的重要性。因此，成就一份“含金量”高的司法建議書，首要前提便是讓人民法院和法官樹立正確的司法理念，內容具體為：一是認識到司法建議是法律賦予人民法院的重要職責，是人民法院工作的重要組成部分，是充分發揮審判職能作用的重要方式。既是職責，那就是職務上應盡的責任，就是應該做的、必須做的事，就是法院與法官的使命。二是認識到司法建議是人民法院堅持能動司法，依法延伸審判職能的重要途徑。要認識到重視運用建議權，對行政機關涉訴案件和日常工作存在問題和疏漏及時予以告知并提出有效解決措施，即可以優化了行政機關日常工作，從源頭上減少了官民矛盾和糾紛，又可以緩解了人民法院和法官自身訴訟負累，還有利于社會的和諧穩定，是一項惠國惠民、利他利己的良性舉措。三是認識到司法建議是人民法院深入推進三項重點工作，提升司法能力和司法公信力的重要手段。司法建議作為化解社會矛盾、創新社會管理的重要切入點和有效方法，對于維護社會和諧穩定、推動社會建設有著重要作用，因此法院和法官要高度重視和運用司法建議這一先進司法服務手段來積極參與社會管理。
2、機制配套是保障。完善的工作機制是司法建議工作有序、高效發展的有力保障，為此要加強工作管理，完善工作機制，確保司法建議工作的規范性和嚴肅性。[1]首先，確立司法建議工作日常管理機構。嚴格按照《意見》要求，明確司法建議工作日常管理機構和人員，建立司法建議工作歸口管理制度，以便加強統一管理并嚴格把關，確保司法建議質量。司法建議日常管理機構主要有三項職責：一是負責本院司法建議書的審核工作，對司法建議是的起草、審核、簽發、發送、反饋、立卷歸檔等工作環節，按照《意見》之規定明確管理規范，加強落實；二是負責司法建議工作情況通報、總結報告，定期情況通報和年度總結報告，以努力提高司法建議工作水平；三是負責司法建議培訓、經驗交流等工作，以增強法官司法建議工作能力，提升司法建議書制作水平，確保每一份司法建議書都是高標準、高質量的“精品”建議書。其次，建立科學的司法建議考核獎懲機制。為有效提升司法建議工作的水平和能力，法院應將司法建議工作的實施情況，尤其是將司法建議書的制作質量高低作為一項考核制度，引入法官的年度目標管理考核，作為考察法官能力與評優晉升的項目。摒棄只求數量，不管質量的錯誤認識，確保制作出高質量的司法建議書。落實司法建議評查評選制度，對于優秀的司法建議予以示范表彰，以激勵法官間互相學習、取長補短；通過檢查講評來發現先進、分析差距、總結好的經驗和做法，[2]及時推廣交流。
3、能力提高是關鍵。司法建議總體工作水平的提升離不開法官司法建議文書制作能力的提高，只有多措并舉切實提高法官司法建議文書寫作能力，才能制作出質量上乘的司法建議書。首先，司法建議日常管理機構應加強司法建議工作專項培訓，增強法官司法建議工作能力，提升司法建議書制作水平。組織司法建議經驗交流活動，推薦優秀司法建議書，推廣工作經驗和方法，努力提高司法建議工作水平。其次，建立司法建議信息庫，為優秀司法建議書的資源高效共享提供最豐富的知識信息資源和最有效的知識傳播與數字化學習平臺。所有法官可以從海量的司法建議信息庫中，建立自己的個人數字庫，搜索定制自己需要的內容，方便日常工作和學習，為提高司法建議制作質量和水平提供決策參考。即時更新的信息庫提供了一個動態的觀察窗口，為司法建議之間的比較與評價提供客觀、公正的數據參考，通過類比學習，有助于整體法官隊伍司法建議文書制作的發展與進步。最后，法官自身要苦練“內功”，不斷強化文字表達能力，充分掌握寫作規律、方法和技巧，不斷提高司法建議書的制作水平。制發司法建議書要把握好其內容的準度，確保挖掘問題準、論理分析準、建議方式準、改進對策準、行文用語準、制作格式準、流程管理準，務必貫徹落實好《意見》對提出司法建議要堅持必要性、針對性、規范性、實效性原則要求。
【注釋】
[1] 山東省高級人民法院研究室：《關于山東法院司法建議工作的調研報告》，載《山東審判》2012年第2期，第27頁。
[2] 沈志先：《“審判職能”的延伸與提升》，載《法律適用》2011年第11期，第116頁。
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