[ 全飛 ]——(2013-9-23) / 已閱11081次
近年來，隨著地方經濟的不斷發展，公民維權意識的不斷增強，基層法院行政案件收案數目也呈現出不斷上升的態勢。而在基層法院行使行政審判職能的過程中，卻面臨一系列難題：獨立辦案難、協調關系難、服判息訴難等等。其中，高上訴率是基層法院行政庭辦案所面臨的重大困境，行政案件“判后必上訴”的現象屢見不鮮，同時又伴隨上訪、信訪等現象，法院在這時候扮演的是行政機關與當事人之間的利益協調者，而不是法律的執行者，這就是對行政庭整個角色定位的錯位，這不得不引起筆者的極大關注與思考。
一、行政訴訟上訴率現狀分析
案件當事人提出上訴請求的程序融合著私益和公益兩方面因素。從私益層次上來說，二審程序是一種救濟程序，通過撤銷或變更一審法院未生效的不正確的判決來保護當事人的合法私權；從公益方面說，二審程序通過糾正不合法的判決來實現判決的正確性，以確保公眾對司法裁判的信心，維護司法的統一。我國是通過二審程序來保證充分實現私益目的和公益目的。
行政訴訟一般在起訴之前就已經歷多次協商與調解，原告之所以仍然堅持選擇行政訴訟，是因為其對于整個案件的抵觸對抗情緒嚴重，往往會窮盡各種救濟手段，若一審未能如他所愿，“判后必上訴”即成常態，直接導致法院行政案件上訴率高，服判息訴率低。
“作為法律學家主要研究對象之一的審判制度，其首要任務就是糾紛的解決”，[1]盡管法院已經將“協調和解撤訴”作為行政訴訟案件的主要處理模式，但缺乏對此類案件的執行保障機制，一旦行政機關反悔，行政相對人甚至會有喪失救濟渠道的危險。同時，在進入法院之前，雙方就已經就相關的爭議事實進行了協商，若在訴訟中激化矛盾極易引起信訪問題。
二、行政訴訟高上訴率的成因追溯
1、法律規定方面
（1）行政上訴法律構成要件不清。我國《行政訴訟法》第五十八條對于行政二審程序啟動作了如下規定：“當事人不服人民法院第一審判決的，有權在判決書送達之日起七日內向上一級人民法院提起上訴。當事人不服人民法院第一審裁定的，有權在裁定書送達之日起十日內向上一級人民法院提起上訴”。法律規定說明當事人依法享有當然的上訴權，只要當事人在法定期間內提起上訴，則不論理由是否正當，法院都應當啟動二審程序。至于提起上訴應當具備一些什么條件，法律并沒有明確規定，理論及實務界一般認為是參照適用《民事訴訟法》關于上訴要件的適用規定。但是筆者認為，參照適用《民事訴訟法》看似嚴格，實則模糊，缺乏可操作性，例如第五十八條中當事人“不服”一審裁判，對不服的內容則沒有明確。只能根據《行政訴訟法》第六十一條對二審案件的三種處理情況，即維持原判、改判和發回重審，來推導出當事人的“不服”應包括實體方面的不服和程序方面的不服。從我國《行政訴訟法》的規定可以看出，我國行政上訴制度設定的條件相對而言是比較寬泛的，這雖然可以確保當事人獲得較充分的救濟，但同時也在一定程度上助長了濫用上訴權的現象。
（2）審判模式單一。行政法理論認為行政權力是一種公權力，目前行政訴訟的結案方式只有判決以及裁定原告主動撤訴，無調解模式。《行政訴訟法》中明文規定，人民法院審理行政糾紛，不適用調解。但是在當前社會主義和諧社會的大背景之下，行政調解的呼聲也越來越高，行政調解的正當性與可適用性也得到了很大程度上的確認與認可。行政調解對于降低行政上訴率的意義是廣泛而深遠的。
2、法院審判方面
（1）司法權審查行政權深度不明。“司法不能干預行政”，使行政審判往往不能從根本上解決當事人的問題。比如房產登記案件，對違法的房產登記行為，法院只能撤銷，而不能明確將房產證頒發給誰。因此，行政案件往往是“峰火剛熄，狼煙又起”。[2]
（2）行政審判人員專業能力欠缺。行政訴訟涉及行政糾紛，其專業性要求較高。現今行政法律法規的大量出臺，對行政庭審判人員的專業知識水平相對要求較高，但是針對行政訴訟的專業化的培訓相對較少。同時，隨著當前城市化進程的加快，社會改革的深入，深層次的社會矛盾與問題不斷顯現，引發行政爭議的原因復雜，矛盾尖銳，而行政執法人員的綜合素質不高，收集證據的能力不足，綜合運用法律的能力不足，執法程序不甚規范，加之許多新類型的案件不斷大量出現，導致行政訴訟案件處理難度增大。
（3）行政審判力量的相對不足。目前各地法院雖然設立了行政審判庭，但其中一線辦案人員幾乎都只配備了一個合議庭的人數，另外還要受理行政非訴審查以及非訴執行等工作，無法專注于行政案件的審理以及對涉訴行政行為合法性的審查。同時，基層法院人員流動性大，行政庭長期無法保持人員的固定，使得專業的行政審判力量嚴重不足。
（4）行政裁決結果的有限性。一方面，一審法院對不應受理而受理的案件裁定駁回起訴，增加了上訴案件的數量。行政案件收案范圍不明確、不具體，導致一些不符合受案條件的案件進入訴訟程序，導致案件被駁回起訴，這是上訴案件增多的又一渠道。另一方面，行政判決方式的局限性也或多或少增加了上訴案件的數量。現行行政案件的判決的方式有維持判決、撤銷判決、確認判決，駁回訴訟請求判決、履行判決案等，而大多數判決方式的結果并不能從根本上解決原、被告之間的紛爭，而原告一方要求偏高，一旦訴訟目的未完全達到，往往會提出上訴。
（5）行政訴訟案件上訴費用成本太低，這是上訴率高的的原因之一。由于行政訴訟的案件上訴費用較低，部分當事人往往懷著“有棗無棗打一竿”的心理而上訴。[3]
3、行政相對人方面
（1）行政相對人對相關法律規定認識不清。主要表現在：一是“不會告”。為了確保能有更大的勝訴概率，行政相對人通常會選擇一些級別較低的不適格主體作為被告。二是“告不準”。行政相對人通常是因為合理性問題得不到妥善解決而上訴，但行政訴訟中審查的通常是具體行政行為的合法性。同時在程序法上，也有部分行政相對人認為程序瑕疵違法會導致具體行政行為被撤銷或確認違法，實則不然。三是“時機錯”。有些違法具體行政行為已經超出了訴訟時效，法院只能判決駁回訴訟請求，但當事人的問題并未得到解決，所以行政相對人往往也會選擇上訴。
（2）行政相對人自身心態不正。行政糾紛的特殊性決定了行政案件上訴率要高于較其他類型的案件。行政案件解決的是“官”與“民”之間的糾紛，訴至法院的原因往往是不得已而為之，不少糾紛已經過多個部門、多次處理或協調而未果，這時當事人對立情緒嚴重，案件協調難。起訴后，往往將此類成見自覺或不自覺地帶到法院，想當然地認為法院和行政機關“官官相護”，從感情上與法院疏遠、抵觸、不信任，從而增加案件的處理難度。同時在案件審理過程中，伴隨著信訪、網絡發帖博取輿論同情等現象。
三、降低行政訴訟上訴率的對策和建議
1、正本清源：明確法律規定，嚴格上訴條件
（1）完善行政上訴的相關法律規范。研究和完善“司法權與行政權”的關系，研究和完善司法權審查行政權的強度和深度的要求，使司法權對行政權既不越俎代庖，又能真正解決當事人的問題，化解雙方的矛盾糾紛，做到“案結事了。進行行政案件的級別管轄和地域管轄制度改革，以排除行政干撓，促進司法獨立。提高行政案件的管轄級別，或者行政案件實行異域管轄制度，使行政案件脫離當地行政機關的干擾，確保行政案件依法獨立公正裁判。
（2）努力建立和完善行政審判的協調制度。人民法院應協調各方面因素做好行政糾紛訴前的協調工作，鈍化矛盾，努力構建縣（市）、鄉（鎮）、村（居）三級協調網絡，做到上下聯動、整體推進，力爭將行政糾紛化解在基層。[4]行政案件在審理過程中，法院應加強與地方政府、信訪接待和政府法制等部門的構通和聯系，努力發揮基層組織及人民調解員的作用。
2、澄清理念：強化審判職權，增強業務能力
（1）可以考慮設立相對獨立的行政法院。關于行政法院的設置，有人認為應在國務院隸屬下設立行政法院，也有人認為應當設立平行于最高人民法院的最高行政法院及其體系。[5]筆者認為，可以通過設立直屬于最高人民法院的行政法院，行使行政審判職能，取消各級法院行政庭。[6]各級行政法院只接受上級行政法院的業務指導，完全獨立于地方各級人民法院和地方各級行政機關。獨立設置行政法院，能夠大大加強其獨立審判的能力，司法權的提升除有利于實現行政審判自身目的外，還會在整體上逐步改變司法權和行政權在國家政治法律生活中的地位對比，提高法院在國家中的實際地位。同時在目前人民法院聲譽因司法腐敗和不公等情形遭受不利影響時，行政法院以獨立審判實現司法監督的姿態與行政機關抗衡，忠實保障公民的合法權益，推動行政機關依法行政，有助于樹立法院的公正形象。“如果能夠建立行政法院，當有利于從深層次上解決行政審判中存在的多方面問題，并促進行政職能的充分發揮。”[7]
（2）造就高度職業化的法官隊伍。行政訴訟由于專業性的限制，必然要建立在高素質的法官的形成以及維系法官隊伍良好素質的系統化制度體系較為完善這一前提之上。因此為了確保實現法官隊伍的專業化，應當對其設置較高的職業壁壘，即對法官的任職資格和程序進行嚴格限制。通過嚴格的專門教育、高難度的司法考試以及較長時間的實踐訓練來提升法官的專業知識水平和審判業務水平，使法官不僅熟悉法律、精通業務，更加要具備高尚的品質，了解人情世故， 能夠有效地排除和抵制其他因素的干擾，形成國家、社會及民眾個人對司法以及法官職業的認同和尊重，從而使司法權威得以確立。同時基于行政審判的專業化思考，對于行政審判人員來說還應當注重穩定性，避免行政審判人員的快速流動。
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