[ 溫志光 ]——(2013-9-25) / 已閱5881次
目前，多個省份規定由人民檢察院和紀檢監察機關對人民法院的執行違法和怠于執行行為進行檢察督促和責任追究。這種以外力督辦為主的執行監督局面不僅給當事人平添了訴累，也給法院的社會形象帶來了極大的危害。所以，筆者認為必須以法律為依據，以實踐為基礎，建設完善法院內部的執行監督程序，努力形成一種以法院系統內部監督為主，外部監督為輔的內緊外寬的執行監督局面。完善執行監督程序和執行監督措施，首先需要解決以下幾個方面的基礎性問題：
一、科學界定執行機構屬性
執行機構的屬性應當按照其工作性質和機構職能進行科學界定。執行裁決機構因其案件具有被動性、中立性、公正性、終局性的司法特性，具有準司法性質，其上下級管理應當堅持監督與指導的關系。執行實施機構因其具有主動性、單方性、效率性、非終局性的行政特性，具有準行政性質，其上下級管理應當堅持統一領導、統一管理。我國目前在法院下設執行局這一具有行政領導色彩的機構，雖并非絕對不可，但以司法原則和司法方式來管理行政性工作，就會影響其執行效率。而在執行局下設執行裁決機構這一準司法機構，以行政的方式來管理審判性工作，則難免影響執行裁判工作的中立性，難以真正實現裁執分離的司法政策。所以，只有將執行裁決機構，以審判部門進行管理，明確適用審級監督、再審監督和檢察院抗訴監督，才能真正堅持裁執分離的司法政策。而執行局則專職于執行實施和執行管理這些行政行為，建立執行監督體制，實現真正的統一領導、統一管理，提高效率，為解決執行難和“執行亂”創造體制基礎。
二、確認執行機構主體資格
目前，執行裁決案件主要有兩類：一類是審查仲裁裁決、公證債權文書等是否予以執行；審查處理案外人對執行標的的異議；變更追加被執行主體；審查對財產分配方案的異議等涉及案件實體權利的準民事訴訟案件；另一類是審查執行案件當事人提出的執行行為違法的執行異議；對罰款、拘留決定的復議等準行政訴訟案件。對這兩類案件統一適用民事訴訟法的程序性規定，難免使后一類案件的申請人處于維權弱勢一方的地位。而實踐中執行異議裁決機構在審查后一類案件時，無意中也在適用著行政復議和行政訴訟當中的一些程序性規定，例如由作出違法執行行為的法院一方承擔舉證不利的責任，而不是由主張執行行為違法的當事人一方承擔舉證不能的責任。
事實上執行行為類似于行政執法行為，執行異議及其復議的申請人處于維權相對弱勢的一方，對其救濟應當參照行政復議和行政訴訟的相關法律和程序，才能真正維護當事人的合法權利。執行申訴應當類似于行政復議，但其監督方法更為靈活多樣。執行異議的處理類似于行政訴訟的一審程序，對執行異議的復議類似于行政訴訟的二審程序，應當參照行政訴訟法及其相關程序中的一些做法，以作出執行行為的執行局為被告，兩者都應當實行舉證責任倒置，可以實行聽證制度，只有這樣才能使當事人的合法權益得到切實的保障。但是，這就需要民事訴訟法執行程序規定或者以后的執行法律賦予執行局參加行政復議和訴訟的主體資格。其實，在這一點上我們可以參照銀行等金融機構法人的分支機構，雖然執行局不能成為獨立公法人，但可以形成符合自己規律的比較獨立的行政管理模式，也可以賦予其參加復議和訴訟的主體資格，只是最終責任仍需要由所屬法院來承擔。但是，由于此類訴訟的責任承擔多是對執行行為的正確與否作出認定，對錯誤的執行行為責令糾正。法院對自己的錯誤行為錯之為錯之，知錯能改之，有利于維護法院良好的形象，沒有必要護短。需要承擔國家賠償責任的，又跟普通的司法賠償一樣。
三、明確執行監督部門和機構
要明確執行申訴案件的處理部門和機構，就必須對執行申訴案件的性質有一個科學的認識。對于審判案件的監督由于法律有明確的再審程序規定，由審監庭受理，沒有任何疑問。但是，對于執行案件的監督，由于執行工作具有行政性特性，故其監督應當既有司法性質的裁判性監督，又有行政性質的監督。對于裁判性質的監督民事訴訟法第二百零二條有了執行異議的規定，但是對于行政性質的監督民事訴訟相關規定只是簡單規定可以向上級法院申訴，沒有明確監督的性質，也沒有明確監督程序，只是一些零碎的監督措施，故實踐中也沒有明確的監督部門。所以，明確執行行政監督的性質，完善執行監督基礎，構建執行行政監督程序，明確執行行政監督部門后，才能用好執行行政監督措施。
由于執行行政監督不同于裁判性質的監督，強調命令性、效率性，故最好由執行局設立專門的執行監督機構受理最為合理。而審監庭則應當明確對執行復議裁決不服具有依據審判監督程序啟動再審的受理權。現在因執行局隸屬于法院之下，故執行異議的處理，還不能適用行政訴訟法的相關規定，但其實質具有行政訴訟一審的效果，當事人提起復議為最終處理決定，實質具有行政訴訟二審終審的效果，故對執行異議復議不服的，只能依據審判監督程序，提起再審。
四、完善執行考核和人事監督
執行監督不同于審判監督中的審級監督和再審監督以一紙判決或裁定對相關部門的判決或裁定作出否定即可，而是必須實實在在的督促相關部門作出行為改正。執行監督絕不是一種簡單的說教工作，而是監督與被監督兩種力量的博弈。在沒有權力支撐的狀態下，監督部門只能是屢戰屢敗，最終不戰而敗。所以，監督部門必須對被監督部門具有支配性或威懾性的權力支撐。否則，局限在口頭或書面上的監督性措施都將流于形式。所以，完善執行考核和人事監督是完善執行監督基礎的關鍵。
《最高人民法院關于高級人民法院統一管理執行工作若干問題的規定》第十一條明確規定：中級人民法院、基層人民法院和專門人民法院執行機構的主要負責人在按干部管理制度和法定程序規定辦理任免手續前應征得上一級人民法院的同意。上級人民法院認為下級人民法院執行機構的主要負責人不稱職的，可以建議有關部門予以調整、調離或者免職。這一規定正是賦予了上級人民法院對下級人民法院執行機構的人事任免監督權，邁出了完善執行監督基礎比較關鍵的一步。但是，該規定只是權力賦予，卻沒有程序規定。我們必須建立上級人民法院執行機構對下級人民法院執行機構的績效考核程序和方法，以進一步完善該規定賦予的人事任免監督權這一執行監督的基礎。
同時，我們還應當賦予本級法院執行監督機構對本級執行實施機構一定的績效考核權，通過相應的績效考核程序和獎懲激勵措施，切實督促執行人員提高執行效率，維護執行公正。由于執行工作的目的、方法、原則、管理和監督等方面均不同于審判工作，所以，執行工作的績效考核方法也應與審判工作的績效考核有所區別。其績效考核方法應當有利于鼓勵辦案人員多辦案、多辦難案，多結案、多結積案，案款早到位、早發放，有利于監督下級法院和同級法院執行人員不敢違法執行、不敢怠于執行。最后，對執行人員的人事處理建議決定應當嚴格依照考核辦法進行。
五、完善執行網絡監督機制
執行監督網絡體系的利用一方面拓寬了執行監督的渠道、提供了便捷的監督方法，另一方面也是執行監督公開化的一個重要措施。通過網絡可以使執行監督機構以最快捷的方式了解案件辦理情況，主要是監督延期超期辦理的情況。目前，我國已經建立全國執行網，所有執行案件的基本信息都必須錄入執行網。該執行網建立了案件超期預警信息和強制措施延期預警信息，是一個行使執行監督權很好的工具。但是，目前出現的問題是只預警不監督，無法起到執行網絡監督應有的效果。
筆者認為在完善了執行監督權力基礎和執行監督具體程序的基礎上，這一狀況自然會有明顯的改善。執行監督網絡在現行聯結上下級法院執行機構的基礎上，還應當連接信訪窗口和立案窗口，對于下級和同級法院強制措施超期未解除、超期未結案件自動轉入執行監督的案件和信訪窗口轉入立案窗口、立案窗口轉入執行監督的案件，自上而下直接轉入各級執行領導的用戶名下，作出的監督決定由各級領導自下而上轉入簽批。通過網絡化的辦公程序，能夠使得行政權的行使公開化，使行政領導和執行人員的責任機制落到實處。
（作者單位：山西省晉中市中級人民法院）
