[ 余勁松 ]——(2013-10-29) / 已閱10655次
余勁松 中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院 教授 , 陳正健 中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院
關(guān)鍵詞: 境外投資/核準(zhǔn)制度/行政許可/公共利益
內(nèi)容提要: 我國(guó)境外投資核準(zhǔn)制度有助于維護(hù)我國(guó)的安全和利益，保證境外投資健康發(fā)展。但是，這一制度也存在某些問題，如核準(zhǔn)范圍模糊，核準(zhǔn)條件采取肯定列舉式不盡合理，以及核準(zhǔn)機(jī)關(guān)及其權(quán)限存在沖突或重疊等，對(duì)中國(guó)企業(yè)境外投資構(gòu)成了障礙。為進(jìn)一步適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和境外投資的需要，對(duì)這一制度進(jìn)行改革勢(shì)在必行。境外投資核準(zhǔn)制的改革方向是縮小境外投資核準(zhǔn)的范圍，避免雙重核準(zhǔn)，逐步向自動(dòng)許可制及登記備案制過渡，并健全、完善其他相應(yīng)的配套制度和措施。
我國(guó)境外投資核準(zhǔn)制度是規(guī)制境外投資的重要手段，實(shí)質(zhì)上是對(duì)我國(guó)企業(yè)境外投資權(quán)利（機(jī)會(huì)或資格）的一種再分配，是對(duì)企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的一種政府管理。我國(guó)對(duì)企業(yè)境外投資從早期的嚴(yán)格審批制到2004年確立的核準(zhǔn)制，經(jīng)歷了一個(gè)逐步放松管制的發(fā)展歷程，基本適應(yīng)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和企業(yè)“走出去”的客觀需要。我國(guó)現(xiàn)行境外投資核準(zhǔn)制度包括商務(wù)部主管的企業(yè)境外投資核準(zhǔn)制度和國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱國(guó)家發(fā)改委）主管的境外投資項(xiàng)目核準(zhǔn)制度兩部分。其相關(guān)規(guī)章制度主要包括：2009年商務(wù)部《境外投資管理辦法》、2004年國(guó)家發(fā)改委《境外投資項(xiàng)目核準(zhǔn)暫行管理辦法》，以及2011年國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于做好境外投資項(xiàng)目下放核準(zhǔn)權(quán)限工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）等。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和外匯儲(chǔ)備的迅速增長(zhǎng)，我國(guó)需要進(jìn)一步鼓勵(lì)企業(yè)“走出去”，發(fā)展境外投資，而現(xiàn)行境外投資核準(zhǔn)制度無論是在核準(zhǔn)范圍還是在核準(zhǔn)機(jī)關(guān)和程序方面均存在一些問題，對(duì)投資者境外投資構(gòu)成一定的障礙。本文擬從境外投資核準(zhǔn)范圍、核準(zhǔn)機(jī)關(guān)、建立和完善登記備案制，以及健全和完善其他配套制度和措施等四個(gè)方面，來討論我國(guó)境外投資核準(zhǔn)制度的改革問題。
一、境外投資核準(zhǔn)范圍與條件及其改進(jìn)
（一）境外投資的核準(zhǔn)范圍與條件
我國(guó)對(duì)境外投資核準(zhǔn)分為兩種，一是由商務(wù)部及省級(jí)商務(wù)主管部門對(duì)企業(yè)境外直接投資進(jìn)行核準(zhǔn)，凡屬規(guī)定情形的企業(yè)境外投資均須報(bào)商務(wù)部或省級(jí)商務(wù)主管部門核準(zhǔn)，[1]企業(yè)憑商務(wù)部門頒發(fā)的《企業(yè)境外投資證書》辦理外匯、銀行、海關(guān)、外事等相關(guān)手續(xù)，并享受國(guó)家有關(guān)政策支持。另一種主要是由國(guó)家和省級(jí)發(fā)改委對(duì)境外投資資源開發(fā)類和大額用匯類項(xiàng)目的核準(zhǔn)，可稱之為項(xiàng)目核準(zhǔn)。資源開發(fā)類項(xiàng)目指在境外投資勘探開發(fā)原油、礦山等資源的項(xiàng)目，中方投資者的投資額以限額（2004年為3000萬美元，2011年放寬到3億美元）為界，分別由國(guó)家發(fā)改委和省級(jí)發(fā)改委核準(zhǔn)。大額用匯類則指資源開發(fā)領(lǐng)域外的項(xiàng)目，中方投資額以限額（2004年為1000萬美元，2011年放寬到1億美元）為界，分別由國(guó)家發(fā)改委和省級(jí)發(fā)改委核準(zhǔn)。[2]投資主體也須憑發(fā)改委的核準(zhǔn)文件，辦理外匯、海關(guān)、出入境管理和稅收等相關(guān)手續(xù)。
核準(zhǔn)條件包括形式條件和實(shí)質(zhì)條件兩個(gè)部分。商務(wù)部《境外投資管理辦法》采用否定式列舉的方式規(guī)定核準(zhǔn)的實(shí)質(zhì)性條件，即凡是有規(guī)定的情形的境外投資都不予以核準(zhǔn)；[3]國(guó)家發(fā)改委《境外投資項(xiàng)目核準(zhǔn)暫行管理辦法》則采用肯定列舉的方式規(guī)定了核準(zhǔn)條件，即境外投資必須符合規(guī)定的情形才能予以核準(zhǔn)。[4]
我國(guó)之所以對(duì)上述范圍內(nèi)的境外投資實(shí)行核準(zhǔn)，主要涉及以下考慮因素：
1．國(guó)家主權(quán)、安全和公共利益。境外投資可能會(huì)涉及到國(guó)家主權(quán)、安全和公共利益。例如，如果中國(guó)企業(yè)到那些與中國(guó)未建立外交關(guān)系、或者受到國(guó)際制裁的國(guó)家去投資，就可能影響到中國(guó)的國(guó)家主權(quán)和利益，涉及到中國(guó)承擔(dān)的條約義務(wù)和國(guó)際聲譽(yù)，或者可能影響我國(guó)與其他國(guó)家的關(guān)系。又如，如果中國(guó)企業(yè)將國(guó)家禁止出口的特有工藝和技術(shù)（特別是涉及軍事和國(guó)防的技術(shù)）用于境外投資時(shí)，可能會(huì)造成這些特定工藝和技術(shù)的泄漏和外流，從而影響到中國(guó)的安全和公共利益。[5]
2．國(guó)家的外匯管理。境外投資會(huì)直接影響到國(guó)家的國(guó)際收支平衡，因此對(duì)于實(shí)行外匯管理的國(guó)家來說，對(duì)境外投資用匯也會(huì)采取某些限制措施。例如，韓國(guó)以前也曾經(jīng)對(duì)境外投資依據(jù)用匯額度進(jìn)行審批。我國(guó)人民幣目前還不能自由兌換，資本項(xiàng)目還存在一定程度的管制。一國(guó)的貨幣自由兌換必須具備一定的條件，包括匯率和利率市場(chǎng)化、宏觀經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定、金融市場(chǎng)及監(jiān)管體制完善、企業(yè)具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力等。我國(guó)目前仍處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，還必須循序漸進(jìn)地推行有關(guān)改革措施，為人民幣自由兌換創(chuàng)造條件。因此在這種情況下，我國(guó)政府對(duì)境外投資根據(jù)用匯限額進(jìn)行核準(zhǔn)具有必要性。隨著我國(guó)近些年來外匯儲(chǔ)備的增長(zhǎng)，對(duì)境外投資用匯限額的核準(zhǔn)范圍也在逐步放寬。
3．產(chǎn)業(yè)政策。為使境外投資符合我國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的需要，就必須對(duì)境外投資實(shí)行產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向，促使境外投資有效、有序、協(xié)調(diào)、健康發(fā)展。[6]實(shí)行核準(zhǔn)制，可以有效地防止企業(yè)境外投資時(shí)投向我國(guó)法律禁止經(jīng)營(yíng)的行業(yè)、或我國(guó)締結(jié)或參加的國(guó)際條約規(guī)定禁止投資的其他產(chǎn)業(yè)。對(duì)于資源開發(fā)類產(chǎn)業(yè)來說，通過核準(zhǔn)制，可以引導(dǎo)企業(yè)有序、協(xié)調(diào)的進(jìn)行境外投資，防止中國(guó)企業(yè)海外競(jìng)標(biāo)時(shí)可能發(fā)生的內(nèi)部相互傾軋和惡性競(jìng)爭(zhēng)，影響我國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
（二）核準(zhǔn)范圍與條件方面存在的問題及其改進(jìn)
境外投資核準(zhǔn)范圍和條件涉及到公共利益與私人利益的平衡問題。公共利益一般被認(rèn)為是相對(duì)于私人利益的概念，具體是指“在分配和行使個(gè)人權(quán)利時(shí)決不可以超越的外部界限，否則全體國(guó)民就會(huì)蒙受嚴(yán)重?fù)p害”。[7]當(dāng)公共利益與私人利益發(fā)生沖突時(shí)，一般認(rèn)為公共利益優(yōu)先于私人利益。公共利益優(yōu)先性的確立在一定意義上就為政府規(guī)制經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供了理論上的支持。正是基于此，中國(guó)境外投資核準(zhǔn)制度實(shí)際上確立了一種公共利益優(yōu)先于企業(yè)的境外投資權(quán)利（機(jī)會(huì)或資格）的預(yù)設(shè)，即國(guó)家對(duì)境外投資者投資權(quán)利（機(jī)會(huì)或資格）進(jìn)行限制，是為了維護(hù)國(guó)家的公共利益。但是，對(duì)這種以維護(hù)公共利益為目的的政府規(guī)制，也必須予以限制，沒有限制的政府干預(yù)既會(huì)損害私人利益，也會(huì)最終侵害公共利益。[8]因此，現(xiàn)行的境外投資核準(zhǔn)范圍和條件還需要改進(jìn)或改革，限制和縮小其范圍，明確其條件，增加透明度。
例如，境外投資大額用匯類項(xiàng)目的核準(zhǔn)應(yīng)加以明確和限定。國(guó)家發(fā)改委《境外投資項(xiàng)目核準(zhǔn)暫行管理辦法》只是規(guī)定大額用匯類項(xiàng)目要實(shí)行核準(zhǔn)，但對(duì)何謂“大額用匯”卻沒有定義。依據(jù)此規(guī)定，中方投資額1000萬美元以上的由國(guó)家發(fā)改委核準(zhǔn)，1000萬美元以下的由省級(jí)發(fā)改委核準(zhǔn)；《通知》中雖然將限額放寬到1億美元，但兩個(gè)文件均沒有規(guī)定下限，即從多少數(shù)額的外匯額起才構(gòu)成大額用匯類項(xiàng)目。由于沒有用匯下限額的規(guī)定，實(shí)際上就變成所有的境外投資都必須經(jīng)發(fā)改委核準(zhǔn)，無論你用匯額度多少，哪怕你只用1美元，也同樣需要省級(jí)發(fā)改委的核準(zhǔn)。顯然，這一核準(zhǔn)事項(xiàng)需要修改。商務(wù)部《境外投資管理辦法》規(guī)定中方投資者在1000萬美元至1億美元的投資者要報(bào)省級(jí)商務(wù)主管部門核準(zhǔn)，這似乎表明1000萬美元以上即為大額用匯類，但1000萬美元以下的境外投資仍要經(jīng)過核準(zhǔn)，只不過形式簡(jiǎn)便了些。可見，這些規(guī)定并沒有體現(xiàn)僅對(duì)大額用匯類境外投資進(jìn)行核準(zhǔn)的立法初衷，降低了政府核準(zhǔn)的效率，給企業(yè)境外投資增加了負(fù)擔(dān)和成本。
又如，從產(chǎn)業(yè)政策上看，須經(jīng)核準(zhǔn)的應(yīng)該主要是那些法律禁止境外投資的產(chǎn)業(yè)，以防止危害國(guó)家的安全和利益。對(duì)于鼓勵(lì)境外投資的產(chǎn)業(yè)，原則上沒有必要實(shí)行核準(zhǔn)制。從2006年7部委聯(lián)合發(fā)布的《境外投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)政策》看，資源開發(fā)類產(chǎn)業(yè)屬于鼓勵(lì)境外投資的，但目前對(duì)此類境外投資項(xiàng)目要求核準(zhǔn)。這樣做在很大程度上是為了防止資源開發(fā)類項(xiàng)目境外盲目投資與自相競(jìng)爭(zhēng)。通過核準(zhǔn)制對(duì)資源開發(fā)類項(xiàng)目予以協(xié)調(diào)與監(jiān)控，從目前來看具有必要性，但是也要看到，這種協(xié)調(diào)與監(jiān)控不一定非得采取核準(zhǔn)制的手段。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的角度看，通過完善公司治理制度，推行行業(yè)協(xié)會(huì)管理，結(jié)合政府的備案制和事后監(jiān)管制度，也可以達(dá)到同樣的效果。因此，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和完善，對(duì)境外投資產(chǎn)業(yè)的核準(zhǔn)范圍也應(yīng)逐步縮小。
此外，對(duì)于境外投資核準(zhǔn)條件來說，采取肯定列舉的方式和否定列舉的方式的效果明顯不同。如果采用肯定列舉式，即要求境外投資符合某些公共利益的要求才能獲得核準(zhǔn)，這就不僅要經(jīng)過較長(zhǎng)時(shí)間的實(shí)質(zhì)審查才能作出判斷，而且也將能獲得核準(zhǔn)的境外投資限定在符合公共利益的較小的范圍內(nèi)，范圍外的其他投資則不能獲得核準(zhǔn)；而若采用否定列舉式，即境外投資只要不違反公共利益的要求就能獲得核準(zhǔn)，這就不僅程序更為方便快捷，而且也把不能獲得核準(zhǔn)的境外投資限定在一個(gè)很小的范圍內(nèi)，其它的大部分投資只要符合條件即可獲得核準(zhǔn)。核準(zhǔn)制不同于審批制，相對(duì)而言，核準(zhǔn)條件采用否定列舉式能擴(kuò)大企業(yè)境外投資自由權(quán)利的范圍，限制政府規(guī)制境外投資活動(dòng)的范圍，并使核準(zhǔn)制更為簡(jiǎn)便和具有效率。
二、境外投資核準(zhǔn)機(jī)關(guān)及其改革
（一）核準(zhǔn)機(jī)關(guān)及權(quán)限
依據(jù)前述規(guī)定，中國(guó)企業(yè)境外投資核準(zhǔn)和境外投資項(xiàng)目核準(zhǔn)，分別由商務(wù)部和國(guó)家發(fā)改委兩個(gè)政府部門行使核準(zhǔn)權(quán)。
對(duì)于企業(yè)境外投資來說，依據(jù)2004年商務(wù)部《關(guān)于境外投資開辦企業(yè)核準(zhǔn)事項(xiàng)的規(guī)定》，商務(wù)部是境外投資開辦企業(yè)的核準(zhǔn)機(jī)關(guān)，各省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市人民政府商務(wù)行政主管部門（以下簡(jiǎn)稱省級(jí)商務(wù)主管部門）受商務(wù)部委托對(duì)中央企業(yè)之外的其他企業(yè)在附件所列國(guó)家投資開辦企業(yè)進(jìn)行核準(zhǔn)。而2009年商務(wù)部《境外投資管理辦法》明確規(guī)定了“商務(wù)部和省級(jí)商務(wù)主管部門對(duì)企業(yè)境外投資實(shí)行核準(zhǔn)”，[9]而且對(duì)商務(wù)部和省級(jí)商務(wù)主管部門的權(quán)限劃分作了較為明確的規(guī)定。[10]
對(duì)于境外投資項(xiàng)目而言，根據(jù)2004年國(guó)家發(fā)改委《境外投資項(xiàng)目核準(zhǔn)暫行管理辦法》，核準(zhǔn)機(jī)關(guān)為省級(jí)發(fā)改部門、國(guó)家發(fā)改委和國(guó)務(wù)院，并對(duì)核準(zhǔn)機(jī)關(guān)權(quán)限進(jìn)行了明確的劃分。這一規(guī)定在2011年的《通知》中得到了沿用，并對(duì)《境外投資項(xiàng)目核準(zhǔn)暫行管理辦法》中核準(zhǔn)機(jī)關(guān)的權(quán)限進(jìn)行了改進(jìn)：（1）明確區(qū)分了地方企業(yè)和中央管理企業(yè)；（2）提高核準(zhǔn)投資額上限，即省級(jí)發(fā)改部門的核準(zhǔn)項(xiàng)目限額由原來的資源開發(fā)類項(xiàng)目3000萬美元以下修改為3億美元以下，非資源類項(xiàng)目1000萬美元以下修改為1億美元以下。
商務(wù)部和國(guó)家發(fā)改委對(duì)境外投資實(shí)行分級(jí)核準(zhǔn)，不僅給企業(yè)提供了便利，而且有利于提高核準(zhǔn)的工作效率，還為企業(yè)進(jìn)行行政復(fù)議以及行政訴訟提供了便利。
（二）核準(zhǔn)機(jī)關(guān)及權(quán)限方面存在的問題與體制改革
商務(wù)部和國(guó)家發(fā)改委根據(jù)各自的規(guī)章都對(duì)境外投資行使核準(zhǔn)權(quán)，兩個(gè)部門在核準(zhǔn)事項(xiàng)和權(quán)限上有一定的分工，但也有相互重合或重疊之處，從而導(dǎo)致企業(yè)境外投資時(shí)要經(jīng)過雙重核準(zhǔn)。例如，根據(jù)商務(wù)部和國(guó)家發(fā)改委的上述規(guī)定，前往未建交的國(guó)家、或特定的國(guó)家和地區(qū)（如受國(guó)際制裁的國(guó)家、發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)和內(nèi)亂的國(guó)家）的境外投資，其投資項(xiàng)目要經(jīng)過國(guó)家發(fā)改委核準(zhǔn)，同時(shí)其投資也要經(jīng)商務(wù)部核準(zhǔn)。又如，對(duì)于大額用匯類境外投資，商務(wù)部和國(guó)家發(fā)改委也都根據(jù)類似的用匯額有核準(zhǔn)要求。再如，凡屬資源開發(fā)類境外投資項(xiàng)目，均需經(jīng)國(guó)家或省級(jí)發(fā)改委核準(zhǔn)，但根據(jù)商務(wù)部的現(xiàn)行規(guī)定，地方企業(yè)開展的能源、礦產(chǎn)類境外投資，應(yīng)報(bào)省級(jí)商務(wù)主管部門核準(zhǔn)。因此，如果一家地方企業(yè)準(zhǔn)備進(jìn)行1億美元以下資源開發(fā)類的境外投資，按照商務(wù)部和國(guó)家發(fā)改委的相關(guān)規(guī)定，就必須既要向省級(jí)商務(wù)主管部門申請(qǐng)核準(zhǔn)，同時(shí)也必須到省級(jí)發(fā)展改革部門申請(qǐng)核準(zhǔn)。這就出現(xiàn)了兩個(gè)核準(zhǔn)機(jī)關(guān)同時(shí)對(duì)一項(xiàng)境外投資進(jìn)行雙重核準(zhǔn)的現(xiàn)象。如果一家地方企業(yè)準(zhǔn)備進(jìn)行1億美元至3億美元之間的資源開發(fā)類項(xiàng)目，按照商務(wù)部和國(guó)家發(fā)改委的相關(guān)規(guī)定，它必須向商務(wù)部申請(qǐng)核準(zhǔn)，同時(shí)還必須到省級(jí)發(fā)展改革部門申請(qǐng)核準(zhǔn)。這就出現(xiàn)了同樣一筆境外投資申請(qǐng)核準(zhǔn)時(shí)，核準(zhǔn)機(jī)關(guān)級(jí)別不匹配的問題。
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