[ 占國(guó)華 ]——(2013-11-4) / 已閱6625次
當(dāng)事人請(qǐng)求確認(rèn)行政法律關(guān)系是否存在的訴訟屬典型的確認(rèn)訴訟，是除撤銷訴訟、給付訴訟之外的一種特殊的訴訟種類。由于該種類的訴訟沒(méi)有明確而典型的被訴行政行為，當(dāng)事人的訴訟目的是旨在宣告某一法律關(guān)系是否存在而不是為了滿足其實(shí)體法上的請(qǐng)求權(quán)。
一、行政確認(rèn)訴訟之界定
行政確認(rèn)訴訟，是作為原告的行政相對(duì)人要求人民法院確認(rèn)處于爭(zhēng)議狀態(tài)的行政行為無(wú)效、違法以及行政法律關(guān)系存在與否的一種訴訟形式。確認(rèn)訴訟的目的，在于通過(guò)法院判決確認(rèn)行政職權(quán)行為違法，或者某一行政法律關(guān)系的現(xiàn)實(shí)狀況，以此促使行政機(jī)關(guān)自我糾正違法的狀態(tài)，積極、迅速地處理行政事務(wù)，避免因此發(fā)生行政爭(zhēng)議，保障相對(duì)人的合法權(quán)益。被確認(rèn)的對(duì)象十分廣泛，從行政行為到行政事實(shí)行為，從行政法律關(guān)系到影響法律關(guān)系的原因，皆能夠成為確認(rèn)之標(biāo)的。
與傳統(tǒng)撤銷之訴相比，確認(rèn)之訴是20世紀(jì)行政審判制度深入發(fā)展的產(chǎn)兒。行政國(guó)興起，國(guó)家行政權(quán)不再僅僅充當(dāng)“守夜人”的角色，行政的觸角伸向國(guó)家、人民生活的每一個(gè)角落，形同保姆。服務(wù)理念的傳播，行政給國(guó)民提供生存照顧，從搖籃到墳?zāi)埂Ｅc之相隨，行政權(quán)力行使的手段、方式呈現(xiàn)出多樣化、復(fù)雜化的趨勢(shì)。不僅有直接影響公民權(quán)利義務(wù)的行政行為，也有間接給公民權(quán)利義務(wù)造成影響的準(zhǔn)行政行為、事實(shí)行為、行政合同、行政計(jì)劃、行政指導(dǎo)等行政手段。此類不以意思表示為形式，不直接產(chǎn)生法律效果，但會(huì)給相對(duì)人的權(quán)利帶來(lái)一定影響的行政職權(quán)活動(dòng)，僅以事實(shí)形式存在。面臨這一現(xiàn)象，傳統(tǒng)的、旨在消除法律效力的撤銷之訴已不能滿足公民權(quán)利保障的司法實(shí)踐需求。確認(rèn)之訴不以改變或者撤銷既存法律效果為目的，而在于通過(guò)澄清、確認(rèn)對(duì)業(yè)已存在卻處于爭(zhēng)議狀態(tài)的事實(shí)，以解決紛爭(zhēng)。透過(guò)確認(rèn)之訴，法院對(duì)準(zhǔn)行政行為、事實(shí)行為等新型行政手段的合法與否予以確認(rèn)，使?fàn)幾h的狀態(tài)平息，防止糾紛的惡化或者再次發(fā)生，以保障相對(duì)人的合法權(quán)益。
二、行政確認(rèn)訴訟之分類
根據(jù)行政確認(rèn)訴訟的對(duì)象，可以將其分為確認(rèn)可訴行政行為違法或無(wú)效之訴和確認(rèn)行政法律關(guān)系是否存在之訴。雖然從《行政訴訟法若干解釋》第五十七條和第五十八條關(guān)于確認(rèn)判決的具體規(guī)定看，確認(rèn)判決的對(duì)象只有具體行政行為，而未將對(duì)行政法律關(guān)系的確認(rèn)納入其中。但是，筆者認(rèn)為，對(duì)具體行政行為的合法性審查實(shí)際上離不開(kāi)對(duì)是否存在行政法律關(guān)系的認(rèn)定。人民法院對(duì)具體行政行為做出維持、撤銷、變更、履行等實(shí)體判決時(shí)，對(duì)原被告雙方當(dāng)事人之間是否存在相應(yīng)的行政法律關(guān)系的認(rèn)定實(shí)際上是包含于判決主文之間的。因此，具體行政行為與行政法律關(guān)系都是確認(rèn)訴訟的對(duì)象。
（一）確認(rèn)可訴行政行為違法或無(wú)效之訴
可訴行政行為是指根據(jù)《行政訴訟法》及司法解釋的相關(guān)規(guī)定，已經(jīng)納入司法審查范圍的公權(quán)力行為。通常情況下，行政相對(duì)人提起訴訟的目的是為了自身利益獲得救濟(jì)，一般不會(huì)要求判令被訴具體行政行為合法或有效。因此，對(duì)可訴行政行為的合法性作出確認(rèn)主要是指對(duì)可訴行政行為的違法或者無(wú)效進(jìn)行確認(rèn)。從理論上講，廣義的違法行政行為本身就包括狹義的違法行政行為和無(wú)效行政行為兩種。狹義的違法行政行為主要是指可撤銷的行政行為。這里將違法和無(wú)效作為并列關(guān)系列舉主要是從當(dāng)事人訴訟請(qǐng)求的角度考慮。因此，對(duì)可訴行政行為是否合法的審查，主要包括事實(shí)是否清楚、適用法律是否正確、是否符合法定程序，有無(wú)超越職權(quán)或者濫用職權(quán)等方面。至于行政相對(duì)人提出的可訴行政行為是否有效的訴訟請(qǐng)求，則需審查該行政行為的瑕疵是否達(dá)到了重大明顯的程度。
（二）確認(rèn)行政法律關(guān)系是否存在之訴
確認(rèn)行政法律關(guān)系是否存在，根據(jù)當(dāng)事人訴訟請(qǐng)求的不同，可以分為兩種情況：肯定式的確認(rèn)訴訟和否定性的確認(rèn)訴訟，也可以稱為積極的確認(rèn)訴訟和消極的確認(rèn)訴訟。在司法實(shí)踐中，確認(rèn)行政法律關(guān)系是否存在的訴訟請(qǐng)求很少單獨(dú)提起，常常在撤銷訴訟、給付訴訟中一并提起，人民法院一般一并審查認(rèn)定。例如，在撤銷訴訟中，人民法院在審查被訴具體行政行為是否合法之前，首先就應(yīng)當(dāng)審查該具體行政行為是否存在，行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間是否存在被訴的行政法律關(guān)系，如果被訴具體行政行為不存在，也就談不上行政爭(zhēng)議，人民法院徑直裁定駁回起訴。只有行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間存在行政法律關(guān)系，人民法院才可能對(duì)被訴具體行政行為進(jìn)行實(shí)體審查。因此，也可以這么說(shuō)，人民法院作出實(shí)體判決的案件，無(wú)論結(jié)論是什么，均是在認(rèn)可行政法律關(guān)系存在的基礎(chǔ)上作出的。因此，基于方便當(dāng)事人訴訟同時(shí)防止當(dāng)事人濫訴、保障行政行為及時(shí)穩(wěn)定等原因考慮，并非所有單獨(dú)提起的確認(rèn)行政法律關(guān)系是否存在之訴都屬于人民法院的受理范圍。只有在無(wú)法以撤銷訴訟、給付訴訟保護(hù)行政相對(duì)人權(quán)利的情況下才允許提起確認(rèn)訴訟。確認(rèn)行政法律關(guān)系訴訟應(yīng)嚴(yán)格遵循“確認(rèn)訴訟后備性”這一原則。
三、行政確認(rèn)訴訟之關(guān)系
（一）行政確認(rèn)之訴與行政撤銷之訴
確認(rèn)之訴的法律效果在于對(duì)爭(zhēng)議的法律關(guān)系予以確證，是對(duì)訴訟當(dāng)事人雙方既已享有權(quán)利義務(wù)處于不明或者爭(zhēng)議狀態(tài)的澄清。公民、法人或者其他組織選擇撤銷之訴的目的，是解除行政行為在實(shí)體法上的規(guī)范效力，并得以消除行政行為對(duì)其已經(jīng)造成的事實(shí)上的或者法律上的不利益。確認(rèn)之訴與撤銷之訴的性質(zhì)、功能、法律設(shè)置上的不同，決定了兩者之間在不同情況下具有如下的關(guān)系
第一、相互排斥關(guān)系。《德國(guó)行政法院法》第43條第22項(xiàng)規(guī)定“原告之權(quán)利依形成之訴或給付之訴，得以實(shí)現(xiàn)或有實(shí)現(xiàn)之可能者，不得提起確認(rèn)訴訟。”我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《行政訴訟法》第6條第3項(xiàng)規(guī)定：“確認(rèn)公法上法律關(guān)系成立或不成立之訴訟，于原告提起撤銷之訴者，不得提起之。”從以上規(guī)定可以看出，凡能以撤銷之訴實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)和保障的，當(dāng)事人不能選擇提起確認(rèn)之訴。究其原因主要有：其一，“有權(quán)利必有救濟(jì)”，保障相對(duì)人合法權(quán)益是行政訴訟制度的最重要目的。雖然相對(duì)人有選擇利用哪種訴訟類型的權(quán)利，但司法資源有限，為避免無(wú)謂的浪費(fèi)，各國(guó)法律都明確要求原告選擇最有效的救濟(jì)方法、手段達(dá)致訴訟目的。確認(rèn)訴訟的判決僅有宣示性，并不能滿足當(dāng)事人實(shí)體權(quán)利要求。相反，因行政爭(zhēng)議起訴到法院，原告選擇撤銷訴訟，不僅能達(dá)到實(shí)體權(quán)利要求，爭(zhēng)議雙方之間的行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系也一并被確定。如果允許提起確認(rèn)之訴，原告欲求實(shí)體權(quán)益，不得不在此訴訟結(jié)束之后，再提起一個(gè)新訴，司法資源無(wú)端被浪費(fèi)。于當(dāng)事人、于司法機(jī)關(guān)、于國(guó)家皆不利。其二，訴訟對(duì)象或標(biāo)的的性質(zhì)決定只能選擇其一。服務(wù)、溝通和合作理念向行政領(lǐng)域的滲透，在很多行政事務(wù)中，行政事實(shí)行為替代行政行為，被大量運(yùn)用。
第二、相互轉(zhuǎn)化或補(bǔ)充關(guān)系。雖然大陸法系各國(guó)明確把違法行政行為區(qū)分為一般違法行政行為（可撤銷行政行為）與無(wú)效行政行為，但兩者之間的劃分標(biāo)準(zhǔn)卻存在爭(zhēng)論，實(shí)難統(tǒng)一。即使是絕大多數(shù)人贊同的“重大明顯瑕疵”標(biāo)準(zhǔn)，何謂“重大明顯”不具體、不明確，難以識(shí)別。認(rèn)識(shí)者出發(fā)點(diǎn)、角度的不同以及理解的差異，認(rèn)識(shí)的結(jié)果會(huì)迥然不同。基此認(rèn)識(shí)結(jié)果的偏差，選擇的訴訟種類自然會(huì)出現(xiàn)錯(cuò)誤。錯(cuò)誤的糾正，原告訴訟請(qǐng)求的變更，導(dǎo)致撤銷之訴與確認(rèn)之訴彼此相互轉(zhuǎn)化。如發(fā)生以下情形，撤銷之訴將不能被提起：第一種情形，法院作出判決前，被訴行政行為的內(nèi)容已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，且該行政行為不具有存續(xù)性，也就是行政行為履行完畢后不具有可撤銷的內(nèi)容。第二種情形，訴訟期間，被訴行政機(jī)關(guān)改變被訴行政行為，原告拒絕以新行政行為為訴訟對(duì)象，執(zhí)意堅(jiān)持原訴訟請(qǐng)求的。第三種情形，被訴的具體行政行為違法，由于行政行為關(guān)乎公益，如果撤銷該行政行為會(huì)給國(guó)家、社會(huì)造成較大損失的，或者撤銷行為帶來(lái)的損失遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)相對(duì)人所受損害，綜合權(quán)衡行政所追求的目標(biāo)，此時(shí)亦不得提起撤銷之訴。以上三種情況下，法官應(yīng)當(dāng)行使釋明權(quán)，告知相對(duì)人變更訴訟請(qǐng)求，改換新的訴訟類型，提起確認(rèn)訴訟，法院根據(jù)變更后的訴訟請(qǐng)求，作出確認(rèn)該被訴行政行為違法的判決。
另外，值得深入探討的一個(gè)問(wèn)題是：以上案件中，如果原告拒絕變更訴訟請(qǐng)求，法院該怎樣處理？本文以為，對(duì)于第一、三種情形，法院可以在判決理由中對(duì)行政行為的違法性予以認(rèn)定，但是必須判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求；第二種情況有必要分為兩種情形進(jìn)行處理：其一原告是否有權(quán)繼續(xù)訴訟。我國(guó)行政訴訟法無(wú)限制地承認(rèn)原告有權(quán)將未完成的訴訟進(jìn)行到底，而德國(guó)《行政法院法》卻規(guī)定，只有當(dāng)已被改變或者撤銷的行政行為對(duì)原告造成的影響持續(xù)存在，才可能繼續(xù)訴訟。我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者劉宗德、彭鳳至共同指出：“在德國(guó)行政行為已履行完畢或被主體撤銷后，仍有回復(fù)之利益，才能提起確認(rèn)之訴。利益包括：①為了避免重復(fù)受同一不利益處分之危險(xiǎn)；②回復(fù)名譽(yù)之利益；③確認(rèn)判決對(duì)爾后之其他裁判具先例拘束力。”為了節(jié)約司法資源，有效防止濫訴，適當(dāng)限制此類訴訟的繼續(xù)實(shí)有必要。其二、如果原告拒絕變更訴訟請(qǐng)求，可以效仿一、二種情形的作法。
（二）行政確認(rèn)之訴與行政給付之訴
借助給付訴訟，作為原告的行政相對(duì)人，可以請(qǐng)求法院判令作為被告的行政主體履行某一法律規(guī)定的義務(wù)。如相對(duì)人可以請(qǐng)求法院判決責(zé)令有關(guān)行政主體頒發(fā)許可證、發(fā)放撫恤金、給予行政救助等。一般來(lái)說(shuō)，任意一個(gè)給付之訴中必然包含一個(gè)確認(rèn)之訴。因?yàn)樵谪?zé)令被告履行一定義務(wù)之前，法院必須審理查明原告確實(shí)享有權(quán)利，被告的確負(fù)有義務(wù)，即確認(rèn)原告與被告之間存在權(quán)利義務(wù)關(guān)系。但并不能據(jù)此而推斷給付之訴包含確認(rèn)之。確認(rèn)之訴與給付之訴的關(guān)系主要為補(bǔ)充關(guān)系。當(dāng)原告請(qǐng)求法院判決被告履行義務(wù)，法院經(jīng)審理查明被告確實(shí)應(yīng)當(dāng)履行該義務(wù)，但判決被告履行該義務(wù)已不可能，或沒(méi)有現(xiàn)實(shí)利益。顯然，給付之訴不可能被利用，只好運(yùn)用確認(rèn)之訴，認(rèn)定被告未履行職責(zé)的行為違法。例如，某甲要求公安機(jī)關(guān)保護(hù)其正在遭受的不法人身侵害，被拒絕。危害消失后，相對(duì)人以公安機(jī)關(guān)不作為，起訴到法院。因?yàn)椴环ǖ娜松砬趾σ呀?jīng)停止，再判令公安機(jī)關(guān)依法履行保護(hù)其人身權(quán)，沒(méi)有實(shí)際意義。故法院可以行使釋明權(quán)，要求原告變更訴訟請(qǐng)求，確認(rèn)公安機(jī)關(guān)不作為行為違法。原告可基于此判決進(jìn)一步請(qǐng)求公安機(jī)關(guān)給予行政賠償。
需要注意的一個(gè)現(xiàn)象是，在大陸法系的日本和葡萄牙，基于對(duì)三權(quán)分立原則的不同理解，在處理不作為訴訟案件時(shí)，并不像德國(guó)以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)采用給付之訴，請(qǐng)求法院判令被告履行其法定職責(zé)，而是適用確認(rèn)之訴。
日本《行政案件訴訟法》第3條第5項(xiàng)規(guī)定：“本法中所謂確認(rèn)不作為之違法的訴訟，是指關(guān)于行政機(jī)關(guān)對(duì)基于法令的申請(qǐng)，盡管應(yīng)在相當(dāng)期限內(nèi)作出某種處分或裁決，而不作，就此請(qǐng)求確認(rèn)其違法的訴訟。”需要特別強(qiáng)調(diào)的是，此類訴訟僅適用于行政機(jī)關(guān)在接受申請(qǐng)后未采取任何決定的情形，而不適用于行政機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人明示或默示拒絕的情形，后者適用撤銷訴訟。日本此類訴訟的目的在于排除行政機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人的申請(qǐng)置之不理的違法狀態(tài)，法院審理的范圍僅在于判斷行政機(jī)關(guān)的遲緩是否合理，原則不及于申請(qǐng)是否具有實(shí)體上的理由；當(dāng)事人勝訴的核心要件是相當(dāng)期間的經(jīng)過(guò)而行政機(jī)關(guān)沒(méi)有履行應(yīng)答義務(wù)。法院判決當(dāng)事人勝訴的意義也僅在于敦促行政機(jī)關(guān)作出答復(fù)，而不能給予當(dāng)事人實(shí)質(zhì)性救濟(jì)。
對(duì)于不作為，葡萄牙也采取確認(rèn)之訴的形式。在葡萄牙，首先將行政不作為擬制地視為拒絕行為，然后準(zhǔn)許公民對(duì)此拒絕行為提起請(qǐng)求確認(rèn)行政機(jī)關(guān)負(fù)有特定的作為義務(wù)，即作成特定行為的義務(wù)。但是，法院也僅能在判決中確認(rèn)行政不作為的違法及特定作為義務(wù)的存在，不能判決命令行政機(jī)關(guān)作成特定內(nèi)容的行政行為。雖然從表面看，兩國(guó)均采用確認(rèn)之訴，但二者確認(rèn)的對(duì)象卻相距甚遠(yuǎn)：日本的不作為違法確認(rèn)訴訟，僅在于確認(rèn)行政機(jī)關(guān)的不作為違法而已；葡萄牙的義務(wù)確認(rèn)之訴，則可以確認(rèn)行政機(jī)關(guān)負(fù)有特定作為義務(wù)。
（作者單位：江西省鄱陽(yáng)縣人民法院）
