[ 吳燦林 ]——(2013-11-11) / 已閱12780次
一、比例原則概述
我國臺灣地區(qū)著名行政法學(xué)者陳新民教授認為:“比例原則是拘束行政權(quán)力違法最有效的原則,其在行政法學(xué)中所扮演的角色, 可比擬‘誠信原則’在民法中居于‘帝王條款’之地位, 所以, 吾人稱比例原則是行政法中之‘帝王條例’, 當(dāng)不為過。”[1]比例原則作為行政法眾多原則之一，其蘊含的精神對于依法合理行政具有重要指導(dǎo)意義。行政法意義上的比例原則，是指行政機關(guān)實施行政行為應(yīng)兼顧行政目標(biāo)的實現(xiàn)和保護相對人的 權(quán)益，如果為了實現(xiàn)行政目標(biāo)可能對相對人權(quán)益造成某種不利影響時，應(yīng)使這種不利影響限制在盡可能小的范圍和限度，使二者處于適度的比例。
比例原則具有實體和程序兩方面的涵義。就實體而言，比例原則是指行政主體行政權(quán)力的行使，不能給相對人造成超過行政目的之價值的侵害，否則就不合比例。實體合比例主要是從價值取向上來規(guī)范行政權(quán)與行政相對人之間的合理關(guān)系。就程序而言，比例原則是指行政主體所采取的措施與要達到的行政目的之間必須具有合理的對應(yīng)關(guān)系。由于任何實體性的結(jié)果都必須經(jīng)過一定的程序而達到，所以程序合比例是實體合比例的保障，實體合比例是程序合比例的最終體現(xiàn)。[2]
比例原則是德國聯(lián)邦憲法法院在處理實際案件中通過判例發(fā)展起來而逐步得到廣泛承認的一個基本原則，而非成文法明文規(guī)定的。從法制史的淵源上看，“比例原則”最早起源于英國大憲章中的一條規(guī)定，即：人們不得因輕罪而受重罰。比例原則最早是在德國警察法學(xué)中興起，主要運用在限制警察的行政權(quán)力，作為審查警察采取的行政措施是否超過為了實現(xiàn)目的所需要的必要限度。后來隨著這一原則在研究和實踐中的發(fā)展，其影響漸漸超越了警察法領(lǐng)域，也超越了德國的地理疆域。現(xiàn)在很多國家如法國、英國、美國、日本、荷蘭、西班牙、我國臺灣等也將其作為行政法的重要原則之一。
二、比例原則的內(nèi)容
比例原則最早由奧托邁耶提出。奧托邁耶在其名著《德國行政法》一書中提出比例原則并作出如下定義：“行政權(quán)力對人民的侵權(quán)必須符合目的性,采行最小侵害以及追求公益應(yīng)有凌越私益的優(yōu)越性”。所謂比例原則具體包括三層含義：1、行政機關(guān)采取行動的方法必須符合實現(xiàn)法律規(guī)定的目的，即行為方式具有適當(dāng)性。如果一項行政權(quán)力的行使, 一個措施的采取不是為了達到法定目的,或者達不到法定目的, 則違反了妥當(dāng)性要求, 從而違反了比例原則。比例原則中的特殊性最為明顯地體現(xiàn)了依法行政原則的基本內(nèi)涵。2、行政機關(guān)在若干適合實現(xiàn)法律目的的方式中，必須選擇使用對相關(guān)當(dāng)事人和公共利益造成損失最小的方式，即行為方式必須具有必要性。即為了達到法定的行政目的, 該項措施是給人民造成最小侵害的措施。換句話說, 已經(jīng)沒有任何其它的能給人民造成更小侵害的措施來取代該項措施了。3、這一必須采用的行為方式對個人所造成的損害與社會獲得的利益之間應(yīng)當(dāng)成均衡，成比例。行政主體在行使某項行政權(quán)力前, 必須將行政目的達到的利益與給人民造成的后果之間進行權(quán)衡, 只有在證明行政目的重于所侵害的人民權(quán)利時才能采取; 反之, 則不能采取。
所以從廣義上說，一個廣義的比例原則就涵蓋了行政法上的目的實現(xiàn)原則、最少侵害原則以及公共利益和個人利益均衡原則。若用我們中國人的一句古話來概括“比例原則”的內(nèi)容，那就是“兩害相權(quán)取其輕，兩利比較取其大”。就實體而言，比例原則要求行政權(quán)力的行使，不可給予相對人超過行政目的之價值的侵害，否則就不合比例。從程序而言，比例原則要求行政主體所采取的手段與要達到的目的之間必須有合理的對應(yīng)關(guān)系。程序合比例加上實體合比例才能使比例原則最終實現(xiàn)。[3]
三、比例原則在行政法中的意義
首先，行政比例原則是公平與正義的具體化，有助于正義價值的實現(xiàn)。用破壞性極大的行政手段僅獲得極小的行政目的，這實際上是對社會資源的浪費。尤其是在現(xiàn)代社會，自由與民主是人類追求的終極目標(biāo)，行政權(quán)力的設(shè)置和行使也是為了人人更好的實現(xiàn)這一目標(biāo)，所以行政權(quán)力對人的權(quán)利和自由的影響必須應(yīng)當(dāng)是適當(dāng)?shù)模虾跚槔淼模非笠粋�最大效率的平衡點。同樣，評價某一法律是良法還是惡法，也有賴于以比例原則衡量其正義價值。
其次，行政比例原則體現(xiàn)了公共利益的價值和對行政相對人利益的保護。法律的產(chǎn)生源于利益的分化、沖突, 法律的功能也就在于對不同利益群體的協(xié)調(diào), 是對社會利益的一種重新分配, 法律工作無非是在不同的利益之間尋求一個最為有利的平衡節(jié)點, 使既存的緊張關(guān)系得以舒緩, 利益得以維持平衡, 社會得以井然有序地不斷發(fā)展。比例原則恰恰以其突出對私人權(quán)益的保護為特點, 強調(diào)國家權(quán)力的行使應(yīng)以公共利益與私人利益的協(xié)調(diào)、平衡為基礎(chǔ), 既避免了過分強調(diào)公共利益使其成為凌駕于私人利益之上的堂而皇之的借口, 也避免了過分強調(diào)私人利益, 不利于社會整體價值目標(biāo)的實現(xiàn), 進而影響大多數(shù)人的利益。總的來說，比例原則要求行政主體實施行政行為時要以犧牲行政相對人最小利益來行為，要公益與私益并重，從而消除了相對人不滿和對立情緒，從而使社會秩序穩(wěn)定。另外，比例原則也控制了行政違法和自由裁量權(quán)的濫用，控制行政主體的行為度，防止其濫用職權(quán)，從而也保護了行政相對人的權(quán)利。
再次，行政比例原則有助于實現(xiàn)行政程序與行政效率動態(tài)的比例平衡。程序和效率是一個矛盾體，他們之間的平衡制約關(guān)系直接關(guān)系著行政資源節(jié)約，行政目的實現(xiàn)和行政相對人保護等諸多要素的平衡。它適應(yīng)了節(jié)約行政資源、提高行政效益的要求。比例原則的利益衡量、成本效益包含了以最小的行政投入取得最大的行政效益的要求。行政主體在比例原則的約束下,在實施行政行為時, 自覺對相關(guān)因素衡量斟酌, 趨利避害, 以同樣或盡可能少的行政投入創(chuàng)造最大的行政利益。
眾所周知，現(xiàn)代法制建設(shè)就是以人民權(quán)利為本位，所以人民謀求生存、自由、發(fā)展以及幸福的權(quán)利應(yīng)當(dāng)?shù)玫絿业淖畲笙薅鹊淖鹬亍Ｓ纱丝梢姡S著現(xiàn)代行政法的發(fā)展和完善，比例原則也將同合法性原則、合理性原則一樣日益走進各國包括我國的行政法和行政法學(xué)中去，是民眾的利益得到更進一步的保障。
四、比例原則在我國的體現(xiàn)和展望
通過對比世界各國的行政法實務(wù)，我們可以發(fā)現(xiàn)比例原則在他們的法律中是作為一項極其重要的原則而存在，比例原則在行政法律實務(wù)中也發(fā)揮著重大作用。但在我國目前，比例原則并未被我國學(xué)界所普遍重視，比例原則更多的時候只是作為一種理論在加以研究，還沒有完全滲透進司法實踐中去。比例原則在司法、行政過程中究竟發(fā)揮了多大的作用，我們也不得而知，但情況肯定是不容樂觀的，我國目前正在積極構(gòu)建法治社會，作為行政法中的重要原則務(wù)必要加以重視，應(yīng)當(dāng)將比例原則的精神和內(nèi)涵貫徹到實務(wù)中去，才能真正發(fā)揮比例原則的效用，促進行政的合理健康發(fā)展。
但是仔細研究一下我國現(xiàn)有的行政性法律規(guī)范, 也不難發(fā)現(xiàn), 比例原則的因素已經(jīng)開始出現(xiàn)。例如《人民警察使用警械和武器條例》第4 條規(guī)定: “人民警察使用警械和武器, 應(yīng)當(dāng)以制止違法犯罪行為, 盡量減少人員傷亡、財產(chǎn)損失為原則。”《行政處罰法》第4 條規(guī)定: “設(shè)定和實施行政處罰必須以事實為根據(jù), 與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)。”《行政復(fù)議法》第28 條規(guī)定, 具體行政行為明顯不當(dāng)?shù)?行政復(fù)議機關(guān)可以撤銷或變更。但是, 由于對一些法律術(shù)語缺少具體的評價標(biāo)準(zhǔn), 使其在實踐中很難操作, 而比例原則則能為此提供具體的標(biāo)準(zhǔn)。因此隨著現(xiàn)代行政法的發(fā)展以及行政法治的日益健全, 特別是司法審查制度的日益完備, 比例原則將以其內(nèi)容明確、操作功能強而日益走進我國的行政法和行政法學(xué)中去。具體如下：
1、國家在進行行政立法時，首先就應(yīng)當(dāng)將比例原則納入視野中，通過比例原則來考察法律規(guī)定的合理性和效率，來審視該項行政立法是否能夠達到預(yù)期目的，是否是產(chǎn)生最小損害的方式等一系列問題。法律作為調(diào)整社會關(guān)系的手段，其作用的結(jié)果在于對某些人賦予權(quán)利的同時，對另一些人科以義務(wù)。行政法律也不例外，但基于行政法律關(guān)系的特殊性，更需要對公共利益和私人利益加以調(diào)整以達到平衡，而平衡的標(biāo)準(zhǔn)即可適用比例原則。
2、在行政執(zhí)法過程中，基于行政自由裁量權(quán)易被濫用的特征，為杜絕行政執(zhí)法主體的不法行為，提高行政執(zhí)法水平和質(zhì)量，保護公民的合法權(quán)益不受非法侵犯，適用比例原則有助于解決問題。因此比例原則適用于行政自由裁量權(quán)領(lǐng)域時要求行政機關(guān)在選擇執(zhí)法的方式、方法和范圍、幅度時，必須注意把握合理的分寸和尺度。
因為行政法律設(shè)定的規(guī)則往往具有較大的彈性，當(dāng)某一項事實發(fā)生而需要適用行政法律法規(guī)時，行政主體具有較大的自由裁量權(quán)，而為了避免行政自由裁量權(quán)的過度膨脹而導(dǎo)致的損害公民合法權(quán)益現(xiàn)象的發(fā)生，要求行政主體在適用法律法規(guī)時體現(xiàn)比例原則的要求。[4]拿行政處罰來說，其作為對公民權(quán)益剝奪的一種處罰方式，務(wù)必對其行使方式，限度加以嚴格控制，當(dāng)違法行為發(fā)生需要實施行政處罰時，務(wù)必結(jié)合該違法行為的性質(zhì)、情節(jié)、社會危害性、損害后果等因素選擇最合適的懲罰力度，這樣才符合比例原則的要求，才有利于行政法效能的最大發(fā)揮。
3.在行政司法中，行政工作人員以準(zhǔn)法官的身份出現(xiàn)，由于他們畢竟不是專職法官，正確適用比例原則，可以彌補他們在這方面的欠缺，使他們在做出復(fù)議決定或行政裁決時有一個較客觀、易把握的判斷標(biāo)準(zhǔn)，并據(jù)此作出公正的決定或裁決。比例原則不僅有助于行政機關(guān)公正執(zhí)法，也有助于人民法院公正司法。比例原則在行政審判中的適用，可以彌補成文法律的不足，使法官在對某一具體行政行為作判斷時，可以依據(jù)較客觀的判斷標(biāo)準(zhǔn)；同時，比例原則也可以約束法官的自由裁量權(quán)，從而實現(xiàn)公正裁判，保護公民的合法權(quán)益。
綜上所述，行政法中的比例原則在行政立法、執(zhí)法、司法的過程中有著巨大的指引和保障作用，它為行政合理合法性原則做了鋪墊，為法律的公平公正性提供了價值標(biāo)準(zhǔn)，在我們國家的法治建設(shè)中，務(wù)必對行政法中的比例原則予以足夠重視，并保證比例原則在實踐中能夠得以發(fā)揮功效，以此促進我國的行政法治發(fā)展。
參考文獻
[1] 陳新民.行政法學(xué)總論[M]
[2] 黃學(xué)賢.行政法中的比例原則研究[J].法律科學(xué)：2001（01）
[3] 晏韜.論行政法中的比例原則[J].法制與社會：2010（07）
[4] 薛建龍.略論行政法上的比例原則[J].鐵道警官高等專科學(xué)校學(xué)報：2010（03）
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