[ 尹生 ]——(2013-12-25) / 已閱14417次
日前軍事專家張召忠表示,只要美國偵察機膽敢進入中國領空,我國就可以采取任何手段將其擊落,但民用航空器也可能被用于偵察,這種飛機可以擊落嗎?實踐中,民用航空器被濫用于偵察、恐怖襲擊和販毒等活動的事例屢見不鮮。冷戰期間,前蘇聯曾于1978年和1983年兩次擊落有間諜嫌疑的韓國客機；“9·11”事件中,民用航空器被當作大規模殺傷性武器,其后各國紛紛表態要擊落有恐怖襲擊嫌疑的民用航空器；哥倫比亞、秘魯和巴西等國有攔截、擊落販毒嫌疑飛機的長期實踐。如果是本國民用航空器被擊落,只需符合國內法和人權法的要求就行了,但如果擊落的是外國民用航空器,擊落國必須尋找國際法上的依據。本文將澄清極端情形下擊落外國民用航空器(以下簡稱“擊落行為”)的合法性問題。
擊落行為明顯違反現代國際法
1944年《國際民用航空公約》沒有明確規定什么是民用航空器,一般認為用于商業運營的定期班機和其他有合理飛行計劃的非國家航空器是民用航空器,服務于軍事、海關和警察的飛機被稱為國家航空器。擊落民用航空器明顯違反現代國際法,主要理由有三:
首先,擊落行為違反了不得使用武力或以武力相威脅的國際法基本原則。《聯合國憲章》第2條第4款規定,聯合國所有會員國不得在國際關系中使用或威脅使用武力,這無疑包括了國際關系中一國擊落他國的民用航空器。
其次,擊落行為違反了《國際民用航空公約》不得對民用航空器使用武器的原則性規定。1984年通過的公約第3條修正案規定“所有締約國認識到:每一國家不得對飛行中的民用航空器使用武器,如需攔截,以不危及航空器內人員的生命和航空器的安全為限；每一國家在行使主權時,對未經許可而飛越其領土的民用航空器,如有合理根據認為該航空器被用于與本公約宗旨不相符的用途,有權要求該航空器在指定的機場降落。該國也可以對該航空器發出任何其他指令,以終止此類侵犯。”修正案于1984年5月10日在國際民用航空組織大會上獲得全體一致通過,截至2013年5月15日已有143個締約國,“不得對民用航空器使用武器”正在演化為一項國際習慣法規則。
最后,擊落行為違背了國際人權法中生命權不得克減的規定。生命權是其他一切權利的前提和基礎,它被載入了1948年《世界人權宣言》等國際法律文件,如《公民權利和政治權利國際公約》第6條第1款規定:“人人有固有的生命權,這個權利應受法律保護,不得任意剝奪任何人的生命。”截至2013年1月13日,該公約已有167個締約國。監督《公民權利和政治權利國際公約》實施的人權事務委員會在其第6號一般性意見中,將生命權稱為“最高權利”,即使在“社會緊急狀態威脅到國家的生命并經正式宣布時”,依據該公約第4條的規定,生命權也不得加以克減。非經正當法律程序,生命權不得任意被剝奪。
擊落行為不法性被解除的情形
迄今國際法僅規定了不得擊落民用航空器,卻未明確規定何種情形下可以擊落以及怎樣擊落民用航空器。不過,相關規定是有的。根據現代國際法,在下列情形下擊落行為的不法性可以被解除:
一、自衛。《聯合國憲章》第51條規定“聯合國任何會員國受武力攻擊時,在安全理事會采取必要辦法,以維持國際和平及安全以前,本憲章不得認為禁止行使單獨或集體自衛之自然權利。”一般認為,武力自衛必須符合三個條件:武力攻擊的存在、自衛必須符合必要性和相稱性、實施自衛的國家或集團必須及時向安理會報告。傳統觀點認為,國家自衛的前提是其他國家正在對該國實施武力攻擊,武力攻擊的實施者限于國家。外國民用航空器被濫用于偵察等活動能否算作武力攻擊是有疑問的。不過,自衛理論正在發展中,預防性自衛受到越來越多主權國家的支持。
二、危難。危難情形下可以解除國際不法行為的不法性是早已確立的國際習慣法規則,《國家對國際不法行為的責任條款草案》第24條第1款規定:“如有關行為人在遭遇危難的情況下,為了挽救其生命或受其監護的其他人的生命,除此行為之外,別無其他合理方法,該行為的不法性即告解除。”無論是災難性的機械故障、機組人員無能,還是民用航空器被濫用,只要飛行中的外國民用航空器對地面上的人的生命造成迫切的現實危險,且別無其他解救辦法,地面國即可擊落之。不過,危難不適用于可能造成類似或更大災難的行為。
三、危急情況。國際法院認定,國際習慣法中的確存在危急情況免責規則。《國家對國際不法行為的責任條款草案》第25條第1款規定:“一國不得援引危急情況作為理由解除不遵守該國某項國際義務的行為的不法性,除非該行為是該國保護基本利益,對抗某項嚴重迫切危險的唯一辦法,而且該行為并不嚴重損害作為所負義務對象的一國或數國或整個國際社會的基本利益。”
飛行于領空的外國民用航空器被濫用于偵察無疑嚴重威脅了地面國的基本利益,但民用航空器畢竟不同于軍用偵察機,和平時期擊落必須符合上述解除條件之一才行。特別是擊落大型客機不同于擊落民用的私人飛機或貨機,因為涉及大量無辜乘客生命之剝奪,擊落它則更應該慎之又慎,否則很難排除其不法性。上述抗辯為國家自身面臨重大危險無法履行其國際條約義務但又不愿背離整個國際法律制度時提供了一個自然減壓機制,既維護了國際法整體的權威和效力,又解決了現實社會千變萬化的特殊問題。
極端情形下擊落行為應遵循的原則
生命權不得任意被剝奪,極端情形下擊落民用航空器必須遵循正當程序原則。歷史上,如果存在正當擊落程序而且擊落國嚴格遵守的話,1954年中國擊落英國客機、1988年美國擊落伊朗客機、1999年埃塞俄比亞擊落厄立特里亞飛機等錯誤擊落悲劇多可避免。特別應該強調的是,地面國應用盡一切可能方法盡早識別嫌疑機；直升機速度較慢適于完成識別任務,戰斗機速度快適于完成攔截和擊落任務；在擊落之前,必須使用適當的措施允許有嫌疑的航空器離境或降落。否則,擊落國的擊落行為便會因為缺乏必要性和相稱性以及無法滿足唯一的最后手段要件而不能解除其不法性。
關于擊落的正當程序,有不少建議和設想,美國學者布萊恩·E·馮特設計的方案可供借鑒:首先,一國領空被侵犯,應用通用的可識別信號要求侵入的民用航空器降落。其次,如果侵入的航空器繼續侵犯被侵入國領空,不采取行動降落或終止侵犯,并沒有不遵守指令的明顯理由,如機械上或通訊上的故障；最后,被侵犯國家合理察覺到而不是推測到來自侵入航空器的威脅。如情報表明航空器可能被用于從事恐怖活動或背信棄義活動,或正向人口密集區、重要戰略或特別脆弱目標飛進,被侵犯國便可將其擊落。該方案彌補了《國際民用航空公約》第3條修正案沒有規定侵入航空器不聽從指令降落情形下如何舉措的缺陷和不足,可操作性較強。希望上述學理之言盡快變為國際上或國內的法律,統一規范極端情形下的擊落行為。
