[ 馬良驥 ]——(2014-1-9) / 已閱10851次
行政機(jī)關(guān)依合同拆除房屋行為的性質(zhì)認(rèn)定
——浙江高院判決徐益忠等訴寧波市鄞州區(qū)人民政府其他行政復(fù)議案
裁判要旨
行政機(jī)關(guān)在未取得拆遷許可證的前提下，僅憑與相對(duì)人達(dá)成的拆遷協(xié)議而主張其拆除相對(duì)人房屋的行為不是具體行政行為的理由不能成立。上述拆除房屋的行為屬行政復(fù)議的受案范圍，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以受理。
案情
徐益忠等16人原系浙江省寧波市鄞州區(qū)邱隘鎮(zhèn)羊毛衫市場內(nèi)的房屋所有權(quán)人。2005年8月至2007年4月，徐益忠等16人分別與未申領(lǐng)房屋拆遷許可證的邱隘鎮(zhèn)村鎮(zhèn)建設(shè)房屋拆遷辦公室（簡稱邱隘鎮(zhèn)拆遷辦）及寧波市東部新城開發(fā)建設(shè)指揮部簽訂了拆遷協(xié)議。2012年9月4日，邱隘鎮(zhèn)拆遷辦與浙江天苑建筑裝飾工程有限公司（簡稱天苑公司）簽訂舊房拆除承包合同，約定將羊毛衫市場內(nèi)已簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議并騰空的舊房拆除工程發(fā)包給天苑公司。同年9月12日，徐益忠等16人所有的位于羊毛衫市場內(nèi)的原房屋被拆除。9月29日，徐益忠等16人就涉案房屋拆除行為向?qū)幉ㄊ雄粗輩^(qū)人民政府提出行政復(fù)議申請(qǐng)。同年12月20日，鄞州區(qū)人民政府作出被訴行政復(fù)議決定，認(rèn)為徐益忠等16人申請(qǐng)復(fù)議的房屋拆除行為是合同一方當(dāng)事人在合同簽訂后按照協(xié)議的約定履行合同的行為，該行為并非具體行政行為，據(jù)此駁回了徐益忠等16人的行政復(fù)議申請(qǐng)。徐益忠等16人不服，訴至法院。
裁判
浙江省寧波市中級(jí)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，行政復(fù)議法第六條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議。行政復(fù)議法實(shí)施條例第二十八條第（五）項(xiàng)規(guī)定，屬于行政復(fù)議法規(guī)定的行政復(fù)議范圍的，應(yīng)當(dāng)予以受理。據(jù)此，申請(qǐng)屬于行政復(fù)議法規(guī)定的行政復(fù)議范圍是該申請(qǐng)的法定受理?xiàng)l件之一。原告徐益忠等16人訂立的協(xié)議是雙方當(dāng)事人的真實(shí)意思表示，涉案房屋拆除行為是依照協(xié)議約定實(shí)施的行為，該行為不是具體行政行為，不屬于行政復(fù)議法規(guī)定的行政復(fù)議范圍。法院判決：駁回原告徐益忠等16人的訴訟請(qǐng)求。
原告不服，提起上訴。
浙江省高級(jí)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，徐益忠等16人原所有的房屋位于羊毛衫市場內(nèi)。2005年8月至2007年4月，徐益忠等16人分別與邱隘鎮(zhèn)拆遷辦及寧波市東部新城開發(fā)建設(shè)指揮部簽訂了《房屋拆遷貨幣補(bǔ)償協(xié)議》。2012年9月12日，上述房屋被邱隘鎮(zhèn)拆遷辦委托的天苑公司拆除。邱隘鎮(zhèn)人民政府認(rèn)為該拆除行為系天苑公司合同行為于法無據(jù)。天苑公司拆除涉案房屋行為系受邱隘鎮(zhèn)拆遷辦委托而實(shí)施，該行為產(chǎn)生的法律后果仍應(yīng)由邱隘鎮(zhèn)人民政府承擔(dān)，故上述房屋拆除行為應(yīng)屬邱隘鎮(zhèn)人民政府行使公權(quán)力的行為。原審被告以上述房屋拆除行為并非具體行政行為，依據(jù)行政復(fù)議法實(shí)施條例第四十八條第一款第（二）項(xiàng)的規(guī)定駁回原審原告的行政復(fù)議申請(qǐng)錯(cuò)誤。原審法院駁回原審原告的訴訟請(qǐng)求，屬適用法律錯(cuò)誤。法院判決：撤銷寧波市中級(jí)人民法院（2013）浙甬行初字第2號(hào)行政判決；撤銷寧波市鄞州區(qū)人民政府鄞政復(fù)決字[2012]26號(hào)行政復(fù)議決定；責(zé)令寧波市鄞州區(qū)人民政府在法律規(guī)定的期限內(nèi)重新作出復(fù)議決定。
評(píng)析
本案宣判之后引起了社會(huì)的高度關(guān)注，此案被媒體稱為“浙江高院首例判決政府強(qiáng)拆敗訴案”、“國內(nèi)第一例政府強(qiáng)拆敗訴案”。本案的核心法律問題實(shí)質(zhì)上是邱隘鎮(zhèn)人民政府的強(qiáng)拆行為是否屬于具體行政行為，該行為是否屬于行政復(fù)議的受案范圍。筆者認(rèn)為，具體行政行為的理解應(yīng)從整體上和過程中把握，即具體行政行為是通過一個(gè)過程來完成的，不應(yīng)僅拘泥于其中的某個(gè)階段來定性，對(duì)是否屬于具體行政行為的判斷應(yīng)堅(jiān)持從權(quán)力行使的本質(zhì)和實(shí)質(zhì)上來理解。本案中，天苑公司拆除涉案房屋行為系受邱隘鎮(zhèn)拆遷辦委托而實(shí)施，該行為產(chǎn)生的法律后果應(yīng)由邱隘鎮(zhèn)人民政府承擔(dān)，被申請(qǐng)行政復(fù)議的房屋拆除行為應(yīng)認(rèn)定為邱隘鎮(zhèn)人民政府行使公權(quán)力的行為。寧波市鄞州區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)依法受理徐益忠等16人要求對(duì)邱隘鎮(zhèn)人民政府的強(qiáng)拆行為進(jìn)行行政復(fù)議的申請(qǐng)。原審判決所認(rèn)定的“原告徐益忠等16人訂立的協(xié)議是雙方當(dāng)事人的真實(shí)意思表示，涉案房屋拆除行為是依照協(xié)議約定實(shí)施的行為，該行為不是具體行政行為，不屬于行政復(fù)議法規(guī)定的行政復(fù)議范圍”缺乏事實(shí)和法律依據(jù)。
但如何理解和把握徐益忠等16人與邱隘鎮(zhèn)人民政府簽訂的拆遷協(xié)議及衍生出來的一系列問題更值得深入思考。本案行政爭議的發(fā)生與普通的拆遷、征收案件不同，有其特殊性：
1．徐益忠等16人在2005年至2007年間分別與行政復(fù)議中的被申請(qǐng)人邱隘鎮(zhèn)人民政府已經(jīng)就拆遷的補(bǔ)償問題達(dá)成了協(xié)議，除了所有權(quán)轉(zhuǎn)移手續(xù)未辦理完畢，協(xié)議已履行完畢。但由于協(xié)議簽訂后房價(jià)快速上漲，至2012年涉案地塊房屋的市場價(jià)格已遠(yuǎn)高于當(dāng)初的協(xié)議約定的補(bǔ)償價(jià)格，徐益忠等16人于是對(duì)協(xié)議提出質(zhì)疑，要求按照2012年的價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償。對(duì)此，筆者認(rèn)為，關(guān)于確認(rèn)協(xié)議是否有效的問題，最佳的救濟(jì)途徑應(yīng)當(dāng)是通過民事訴訟予以解決。
2．本案中的部分上訴人在進(jìn)行行政訴訟之前已經(jīng)向當(dāng)?shù)胤ㄔ禾崞疬^民事訴訟，而寧波市鄞州區(qū)人民法院于2012年6月19日作出《釋明通知》。該通知認(rèn)為，協(xié)議系案外人金仲立、上訴人蔡維菊與邱隘鎮(zhèn)拆遷辦雙方當(dāng)事人真實(shí)的意思表示，雙方均按照協(xié)議的約定履行完畢，據(jù)此不受理蔡維菊、金仲立向該院提起的確認(rèn)上述協(xié)議無效的訴訟案件。于是，上訴人試圖通過民事訴訟解決“協(xié)議是否有效”及“協(xié)議履行過程中產(chǎn)生的爭議”變得沒有可能。筆者認(rèn)為，在此背景下，人民法院在司法層面應(yīng)當(dāng)給予當(dāng)事人一定的救濟(jì)途徑。所以，在當(dāng)事人申請(qǐng)行政救濟(jì)過程中，不能簡單地認(rèn)定涉案強(qiáng)拆行為是履行合同的行為，從而使得當(dāng)事人失去司法救濟(jì)途徑。
3．涉案拆遷補(bǔ)償協(xié)議是行政機(jī)關(guān)在未取得拆遷許可證的情形下簽訂的，故對(duì)此“未批先拆”的行為，法院應(yīng)予以監(jiān)督。在司法實(shí)踐的大量案件中，一些地方政府為了加快推進(jìn)拆遷進(jìn)程，往往通過與當(dāng)事人簽訂補(bǔ)償協(xié)議、收購協(xié)議等民事手段和方式，在未取得拆遷許可證的情形下，先行實(shí)施拆遷。筆者認(rèn)為，對(duì)于此種行為人民法院不應(yīng)予以支持，如果認(rèn)可此類協(xié)議，就會(huì)使《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》、原《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》等強(qiáng)制性法律、法規(guī)被架空，行政機(jī)關(guān)的征收行為、拆遷行為將脫離司法監(jiān)督。
基于上述考慮，二審法院認(rèn)為，邱隘鎮(zhèn)人民政府的強(qiáng)拆行為屬具體行政行為，應(yīng)當(dāng)通過行政復(fù)議程序進(jìn)行審查，在民事救濟(jì)途徑窮盡的情形下，應(yīng)盡可能通過行政復(fù)議將上述爭議予以化解，最終作出了上文所述的判決結(jié)果。
本案案號(hào)：（2013）浙甬行初字第2號(hào)，（2013）浙行終字第102號(hào)
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