[ 劉媛媛 ]——(2014-1-23) / 已閱11205次
【案情回放】
原告錢某系上海市浦東新區某居民樓201室業主，2012年11月2日，他向被告浦東城管局郵寄《拆除違法建筑申請書》，要求該局立即依法拆除101室業主杜某搭建的違法建筑。被告收到申請后即立案調查，發現101室業主將部分天井改建成了居住房屋。2012年12月，被告收到當地居委會書面材料，說杜某身患重病，家庭生活困難，住房極為緊張，請求被告暫緩處理杜某家違章搭建問題。被告經調查后認為情況屬實，內部作出同意“暫緩處理”決定。原告認為被告不履行法定職責而訴至法院。
法院經審理后認為，相關法律、法規規定業主不得未經批準擅自在物業管理區域內搭建建筑物、構筑物，如有違反，應責令限期拆除并可并處罰款，并沒有規定在特定情形下（如生活困難）可以由行政機關決定暫緩作出限期拆除決定。本案中杜某家違法建筑是否應當立即強制拆除，屬于行政強制執行方面的問題，可在相關執行程序中予以考慮。被告雖已立案調查，但在合理時間內沒有完整履行法定職責。根據《最高人民法院關于行政訴訟撤訴若干問題的規定》，法院在判決前建議被告繼續履行法定職責。后被告接受建議于2013年6月3日作出《限期拆除決定書》，并告知原告。后原告申請撤訴，法院裁定準予撤訴。
【不同觀點】
原告及其代理人認為：原告住房樓下的101室業主未經任何機關同意，在一樓非法搭建房屋，致原告家的安全存在嚴重隱患。原告投訴后，被告雖然進行了調查，但在確認對方違法的情況下仍未責令101室業主限期拆除違法建筑，明顯屬于行政訴訟法中的不履行法定職責。同時，住房困難不是違章搭建的理由，被告以此為由不予處理是嚴重違法行為，法院應當予以糾正。
被告浦東城管局認為：2012年11月收到原告申請后，被告經立案和現場調查，查明101室業主杜某等確實存在違法搭建情況。因101室住戶確實存在困難，在杜某及居委會的申請下，被告決定暫緩作出限期拆除決定，待街道、居委會等協助101室住戶改善居住情況后，再行處理。被告按照法定程序履行了職責，只是因客觀情況暫緩處理，不存在不履行或拖延履行法定職責的情形。
某市民認為：本案中101室業主違章搭建確實違反了法律規定，但他們家庭經濟條件差，原來的房子確實不夠住，又無力租房或買房，在一定程度上可以說他的行為是情有可原的。被告浦東城管局正是看到了這一情況，才暫時沒有要求他們拆掉，這樣的做法保護了弱勢群體，也是執法為民的表現，法院應該支持被告。
某學者認為：行政機關作出具體行政行為時，需要兼顧合法性與合理性要求，但依法行政是前提。本案的發生一定程度上體現了新時期行政管理的發展趨勢，即越來越注意行政行為的合理性和可接受度。然而，靈活處理、兼顧合理性并不是放棄依法行政的理由。本案中被告決定暫緩處理沒有法律依據，屬拖延履行法定職責無疑。在實際執法中，行政機關應當在嚴格依法行政的基礎上，盡可能采取措施救助生活困難的相對人，保障其基本權益。
【法官回應】
被告“暫緩處理”屬拖延履行法定職責
被告在已查明相對人確實存在違法搭建建筑物的情況下，考慮到相對人生活困難等客觀因素決定暫緩處理，構成拖延履行法定職責。
1.被告負有查處違法搭建建筑物的職責
根據《上海市人民政府關于擴大浦東新區城市管理領域相對集中行政處罰權范圍的決定》，被告浦東城管局有權依據城市規劃管理方面法律、法規和規章的規定，對擅自搭建建筑物、構筑物的違法行為行使行政處罰權（包括與行政處罰權相關的行政強制權和行政檢查權）。城鄉規劃法第六十四條規定：未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證的規定進行建設的，由縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門責令停止建設……無法采取改正措施消除影響的，限期拆除……《上海市住宅物業管理規定》第七十七條第一款規定：違反本規定第五十條第二款第二項規定，違法搭建建筑物、構筑物的，由房屋、城管執法或者規劃行政管理部門按照職責分工，責令限期拆除，可處一萬元以上十萬元以下的罰款；當事人逾期未拆除的，房屋、城管執法或者規劃行政管理部門可以申請區、縣人民政府組織強制拆除。因此，被告浦東城管局有查處違反城市規劃，擅自搭建建筑物行為的法定職責，對于原告的申請，被告有義務進行調查，并按照城市規劃法、《上海市住宅物業管理規定》等相關規定作出相應的處理。
2.被告“暫緩處理”缺乏正當性支持
被告了解到違法搭建的業主身患重病、住房不足，立即拆除將會導致其家庭面臨更大困難的情況下，決定“暫緩處理”雖具有一定的合理性，但并沒有法律上的依據，上述情形也不能成為行政機關拒絕作出終局性處理決定的正當理由。
首先，相對人生活困難并非影響被告及時作出處理決定的不可抗力。不可抗力是指不可預見、不可避免以及不可克服的情形，屬于民法上的法定免責事由。在行政執法領域，行政機關同樣可能因此類情形導致客觀上無法履行職責并排除其違法性。本案中101室業主所面臨的情況雖值得同情，政府和社會也應該積極給予幫助，但這一狀態并非無法克服，如相關政府部門能夠及時加大對該家庭的幫扶力度，通過保障性住房等方式解決其住房及生活困難，被告完全可以作出限期拆除決定并實際執行。因此，相對人生活困難并不屬于不可抗力，也不能排除行政機關拖延處理的違法性。
其次，被告在法律上沒有“暫緩處理”的自由。法律規定是行政權力的依據和界限，行政機關的行為不能超越。本案中，被告經立案調查，查明了101室業主在天井違法搭建建筑物的事實，同時，該違法搭建已經建成，無法采取措施消除對規劃實施的影響，也不屬于技術上無法拆除或拆除難度過大的情形，根據城鄉規劃法及《上海市住宅物業管理規定》的規定，被告應當履行查處職責，作出限期拆除決定。對于這樣的處理法律并沒有規定其他的例外情形或需要考慮的因素，行政機關也就沒有采取其他方式處理的自由。
第三，“暫緩處理”損害了其他利害關系人的合法權益。除依法享有的“裁量權”外，行政機關不能隨意放棄或拒絕履行，因為一旦不履行法定職責，很可能會對特定利害關系人的權益以及公共管理秩序造成侵害。在天井內搭建房屋在客觀上緩解了使用者的住房困難，但該建筑物的建設未經批準，損害了建設規劃的正常秩序，也對樓上住戶的安全造成影響，為維護原告合法權益以及公共利益，理應對這種違法行為予以糾正。
3.被告行為構成拖延履行查處違法建筑物職責
如果行政主體在客觀上完全可以作出實體處理決定，但卻遲遲不作出，即使其已經接受申請甚至已經進行了調查取證工作，也不能認為已經履行法定職責。如前所述，本案中違法搭建的101室業主雖然存在生活困難，但這一事實并不構成對被告作出處理決定的有效阻礙，被告完全可以作出實體的處理決定。因此，雖然被告承認了相對人的違法事實存在，也認為自己應當履行查處職責，但沒有法律依據的“暫緩處理”決定導致本案中各方當事人的權益長期處于懸而未決的狀態，構成了行政訴訟法第五十四條第(三)項所規定的“拖延履行法定職責”。
4.相對人難以履行義務情形可在執行程序中加以考慮
本案中被告是考慮到違法搭建的101室家庭確實存在生活困難且正在解決中，進而采取暫緩處理措施的。應當說，被告幫扶困難群眾、維護社會和諧的出發點是正確的，也是值得提倡的，但被告混淆了行政決定與行政執行的區別，導致自身陷入拖延履行法定職責的困境。行政決定是行政機關進行法律上的認定并作出處理的行為，而行政執行則是對發生法律效力的行政決定、命令予以落實的行為，相對人拒絕主動落實的，具有行政強制執行權的行政機關可以強制執行。雖然被告在查處程序中暫緩處理沒有法律依據，但并不意味著法律規范完全“不近人情”。事實上，現行法律已經在執行程序中為行政機關處理此類情形提供了合理行政的空間。行政強制法第三十九條規定：“有下列情形之一的，中止執行：（一）當事人履行行政決定確有困難或者暫無履行能力的……”也就是說，行政機關依法作出行政決定后，如果存在當事人確有困難等情形，行政機關可以決定中止執行。就本案而言，被告在作出限期拆除決定并進入執行程序后，相應的行政機關可以依據行政強制法的上述規定予以中止執行，留給101室家庭在政府部門的協助下解決住房困難的合理時間，如相關問題解決后仍不自行拆除，行政機關可以依法恢復強制執行。這樣，行政機關既履行了查處違法搭建建筑物行為的法定職責，又不會因立即強制執行導致相對人面臨嚴重危機。而且一旦執行障礙消除，相關行政機關也可以及時、便捷地恢復強制執行，有效維護行政管理秩序和利害關系人的合法權益。
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