[ 王冠華 ]——(2014-2-12) / 已閱15405次
申請、答復、合法權益以及信息公開行為界定----政府信息公開行政案件若干問題探析(一)
王冠華
【摘要】
基于生產、生活的需要，為核實房屋征收的合法性，李某等四人通過信息公開方式向某市發改委申請公開擬在當事人房屋所在區域土地上進行建設的建設項目立項文件及相關報審材料。其后，某市發改委對李某等四人作出信息公開答復，但答非所問，當事人不服，以答復違法為由向湖北省發改委申請行政復議。經審理，湖北省發改委最終撤銷了某市發改委的信息公開回復，并責令其自收到行政復議決定書5日內重新作出答復。筆者以律師的視野對本案涉及的關鍵性法律問題進行了深入探討和釋解。
【關鍵詞】
房屋征收；政府信息公開；答復違法；撤銷；行政復議
一、案情簡介
李某等四人在湖北省某市合法擁有門面用房，并取得合法權屬手續。現有關部門在未向李某等四人出示房屋征收決定文件、亦未對李某等四人進行公平補償安置的情形下，組織社會力量采取不法手段持續對李某等四人滋擾尋釁，咨意破壞李某等四人的財產，意欲達到強制征收李某等四人上述門面用房的不法目的。為維護自己的合法權益，尋求法律上的支持和救濟，委托我所并由我所指派，由趙健律師、王冠華律師(即筆者)擔任本案的代理人。
在對房屋征收行為法律調查中，2013年12月，李某等四人通過特快專遞方式向某市發改委郵寄郵件提出政府信息公開申請，申請獲得擬在當事人房屋所在區域土地上進行建設的建設項目立項文件及相關報審材料。其后，某市發改委作出《關于申請信息公開的回復》（以下簡稱《回復》），稱“你們要求我委《建設項目立項文件及報審材料》信息公開申請收悉，對項目立項、申報政策、法規及流程等，我委已在市發改委網站上進行了公開，請查詢市發展和改革委員會網站的‘行政審批欄’、‘政策法規’欄。”李某等四人認為某市發改委作出上述回復，答非所問，答復違法，未履行及時、準確地公開政府信息的法定義務，故向湖北省發改委提起行政復議申請。湖北省發改委受理復議申請后，經審理認為：某市發改委雖然在法定時間內對李某等四人作出了《回復》，并告知李某等四人對項目立項、申報的政策、法規及流程的查詢方式，及如有不清楚地方或需要其他情況的解決方法。但沒有及時查清李某等四人要求公開信息的內容是否存在，是否屬于其承辦的公開事宜，沒有準確地對李某等四人進行答復，告知李某等四人申請公開的信息不存在，故依法其主張不能成立，因此本機關決定撤銷《回復》，某市發改委應自收到行政復議決定書起5日內向李某等四人重新作出答復。
二、律師評析
所謂政府信息，根據《政府信息公開條例》第二條，是指行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。本案中，某市發改委作為地方政府的工作部門，負責建設項目的立項審批、核準或者備案工作，“建設項目立項文件”系行政許可決定，是其制作的信息，“報審材料”系其作出立項行政許可的依據性材料，且該等依據性材料的范圍、數量以及要求等，均由其根據項目情況、行政許可情形以及其他相關特別要求自由裁量，故根據《行政許可法》第四十條、《政府信息公開條例》第十條規定，“建設項目立項文件及報審材料”屬于某市發改委主動公開的政府信息。李某等四人根據《政府信息公開條例》第二十條申請公開該等政府信息，某市發改委理應公開。本案主要涉及政府信息公開領域中的四個重要問題，即：申請要求，答復要求，合法權益界定以及具有可復議性、可訴性的政府信息公開行為界定問題。現予以具體分析。
(一)申請要求：具體化原則
《政府信息公開條例》第二十條第二款規定：“政府信息公開申請應當包括……申請公開的政府信息的內容描述……”第二十一條第(四)項規定：“申請內容不明確的，應當告知申請人作出更改、補充。”從文義解釋的角度看，我國政府信息公開工作體現了申請具體化的原則，這也是世界各國對獲得政府信息申請的一致要求。本案中，由于相關部門在對李某等四人門面用房進行強制征收時，未出示房屋征收決定等相關合法文件，李某等四人并不能夠非常清晰地了解房屋征收的相關情況，否則的話，也就無需申請信息公開。因此，李某等四人在向某市發改委郵寄的政府信息公開申請表中，對“建設項目立項文件及相關報審材料”前作了“擬在當事人房屋所在區域土地上進行建設的”限定，將建設項目進行了特定化，同時界定了“報審材料”的外延，即“報審材料包括項目申請報告、企業投資項目核準申請表、城市規劃意見、項目用地預審意見、環境影響評價文件的審批意見以及地質災害危險性評估報告或說明書(地質災害不易、低易發區內一般項目除外)”，其申請無疑是明確的、具體的，滿足政府信息公開申請具體化原則的要求，某市發改委不能也不應拒絕信息公開。
1.申請內容須明確、具體
在政府信息公開案中，行政機關常常以申請人的申請內容不明確、不具體而拒絕提供政府信息。對此，筆者提示：申請人在提出政府信息公開申請時應當盡可能詳細地對政府信息的內容進行描述。這樣做的目的是使得行政機關能夠尋找、確定并提供給申請人其希望獲得的政府信息。
2.申請內容描述不明確、不具體時，應當給予申請人更改、補充的機會，并提供相應的協助
《政府信息公開條例》第二十一條第(四)項規定，“申請內容不明確的，應當告知申請人作出更改、補充。”故當申請書對所需信息內容的描述不明確時，行政機關不能簡單地以申請人的申請不符合法定方式為由駁回申請，而應當給予申請人更改、補充的機會，并提供相應的協助。如《上海市政府信息公開規定》第二十二條第二款規定，“申請人描述政府信息的文件名稱、文號或者確切特征有困難，向行政機關咨詢的，行政機關應當提供必要的幫助。”
3.作出更改補充的告知原則上只能一次，不能濫用
關于作出更改補充的告知次數問題，《政府信息公開條例》未具明文，但一些地方性的實施細則對此作出了明確規定，如《貴州省政府信息公開暫行規定》第二十四條第(六)項規定，“申請內容不明確或申請書形式要件不齊備的，行政機關應當出具《補正申請告知書》，一次性告知申請人作出更正、補充。”
需要指出的是，一般而言，更改告知是行政機關受理政府信息公開申請之后，基于對申請書內容的審查而作出的一種程序性處置，是一種中間階段的行為，尚不屬于最終的行政決定。根據行政法上的成熟原則，這種程序性處置、中間階段的行為是不能直接接受行政復議或者司法審查的。但是，前述限制是在當事人或利害關系人實體權利義務未受實際影響的前提下而言的(對相對人的權利義務并不產生實際影響的行為排除于受案范圍之外)，如果當事人或利害關系人認為“程序違反”已經影響到行政行為之“實體決定”，譬如，行政機關反復告知申請人對申請書進行更改、補充，遲遲不予作出政府信息公開答復，這就對其權利義務產生了實際影響，則不應受此限制。
當然，經過更改、補充，仍然不能使政府信息特定化的，可以成為行政機關拒絕申請的理由。不過，行政機關也應當合理把握“具體描述”的限度，不能要求申請人作出具體詳細的說明，如文件的標題和編號、具體項目的名稱以及四至范圍等，因為申請人沒有見到文件、不知曉項目以前，不可能對文件、項目有具體的、詳細的認識，否則將構成拖延履行信息公開的法定職責或者信息公開不作為。
(二)答復要求：適當性原則
根據《政府信息公開條例》第二十一條等相關規定，行政機關的答復要求是申請書要求的內容或者法律、法規規定的適當形式。換言之，即使行政機關公開了政府信息，如果不符合申請人在申請中描述的內容或者法律、法規規定的適當形式，同樣屬于政府信息公開申請的“未獲滿足”。鑒此，筆者以為，行政機關對于政府信息公開的答復要求應遵循適當性原則。內容和形式是一對范疇，內容是事物的內在要素，形式則是事物的外在要素。對于信息內容的審查一般應當尊重原告的要求，而對于信息形式的審查則應當以法律、法規規定為標準。
本案中，李某等四人向某市發改委申請獲得“建設項目立項文件及相關報審材料”，而某市發改委卻告知項目立項、申報的政策、法規及流程的查詢方式，及如有不清楚地方或需要其他情況的解決方法，顯然不是李某等四人申請書中要求的內容，違反了信息公開答復的適當性原則，應屬違法答復，湖北省發改委依此而作出撤銷《回復》并責令其限期重新答復的行政復議決定無疑是正確的。
(三)合法權益界定：知情權
《政府信息公開條例》第三十三條第二款規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權益的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。”這里的“合法權益”指的是什么？筆者以為：關于“合法權益”的理解，不能限于《行政訴訟法》第十一條第一款關于“人身權、財產權”這兩種具體權利的八項肯定列舉，也不意味著涉及行政相對人人身權、財產權以外的權益如知情權、受教育權、勞動權等均不屬于行政訴訟受案范圍，《政府信息公開條例》第三十三條第二款作出的這一復議請求權和訴權規定，是基于《行政訴訟法》第十一條第二款以及《行政復議法》第六條第(十一)項的授權。在政府信息公開語境下，《政府信息公開條例》第一條規定：“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進依法行政，充分發揮政府信息對人民群眾生產、生活和經濟社會活動的服務作用，制定本條例。”因此，《政府信息公開條例》的立法宗旨所保護的“合法權益”，就是指公民、法人和其他組織依法獲取政府信息的權利，即我們通常所說的知情權，也即該條例第三十三條第二款規定的受侵犯的“合法權益”。
(四)具有可復議性、可訴性的政府信息公開行為界定：具體行政行為
《政府信息公開條例》第三十三條第二款賦予公民、法人或者其他組織的知情權受到侵犯以復議請求權或者訴權時，其針對的對象是在政府信息公開工作中的具體行政行為，而非政府信息公開行為。這一點需要引起足夠注意。
筆者認為，政府信息公開行為依《政府信息公開條例》的相關規定有兩種情形，一是主動公開行為，二是依申請公開行為。對于主動公開行為，并非針對一個特定的個人作出，因此這種行為具有抽象行政行為的特征，行政復議機關、人民法院對此受理目前尚無程序法上的依據。當然，也并非所有依申請公開行為，均屬于行政訴訟的受案范圍，行政復議的受案范圍亦可參照適用。關于這一點，《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》（以下簡稱《政府信息公開規定》）第二條規定作出了明確規定，從條文文義來看，如果依申請公開涉及的是中間性的程序行為、非政府信息、信息創制行為以及卷宗閱覽權，則不可訴，亦不可復議。因此，《政府信息公開條例》第三十三條第二款對可復議性、可訴性的政府信息公開行為界定時，使用“政府信息公開工作中的具體行政行為”術語，無疑是非常科學、準確的。
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