[ 任自力 ]——(2014-4-14) / 已閱18684次
（四）應不斷更新、完善洪水保險的配套法律機制
回顧美國洪水保險法律制度的發展歷史，不論是1968年《國家洪水保險法》的出臺，抑或是之后圍繞其進行的一系列已經完成或仍在繼續的修訂，基本上都是一個根據洪水風險的實際變化不斷進行自身完善和更新的過程。因此，在中國，我們也不能期待在洪水保險立法方面一蹴而就、一勞永逸，而應當堅持在實踐中逐步完善的原則，在出臺專門的法律或行政法規，對其核心制度或規則進行明確規定（比如洪水保險的性質、政府與市場之間的關系、承保原則等）的基礎上，授權立法部門根據市場的實踐情況對已有制度和規則進行及時的調整、更新和完善。具體而言，我們至少可以從以下三個方面借鑒一下美國的經驗。
第一，設立洪水保險實施的應急階段并適用特殊的承保規則，以減少推行中的阻力。具體可將洪水保險的實施分為兩個階段：應急階段和常規階段。所謂應急階段，系指全國洪水風險圖繪制出來并生效之前的時間段，之后的階段則為常規階段。在應急階段，對所有的可保建筑按照全國洪水保險的平均費率進行承保；在常規階段，則按財產所處區域的洪水風險等級所對應的費率進行承保。同時，為確保公平、減少投機，在不超出保險標的價值的前提下，應急階段的保險金額應低于常規階段的保險金額。
第二，努力提高公眾對洪水保險的認知度，以解決低投保率問題。從美國洪水保險的經驗來看，存在著以觀念為基礎的需求不足。如NFIP目前僅涵蓋了應當購買洪水保險財產的40至60％，某些地區受洪水威脅的財產中僅有5％投保了洪水保險。{64}這種情況在其他推行洪水保險的國家也存在。如在2002年8月席卷了大半個歐洲的特大洪災中，德國只有9％的家庭財產保險中包含了洪水保險。{65}導致洪水保險低投保率問題的主要原因在于：個人習慣于低估低概率、高損失事件發生的可能性。比如，在氣象學、水文學和精算學上，“百年一遇的洪水”是指在一特定地區、每年有1％發生達到特定高度洪水的可能。{66}普通人的理解卻是，一旦某地已經發生了此類洪水，在接下來的99年中其就可能是安全的。對此概念的錯誤理解是眾所周知的賭徒謬誤，因洪水風險實際上并未改變。另外，在災難發生后，人們認知和準確評估風險的能力通常會提高。但隨著時間的過去，對風險的感覺也會消退，人們可能回到其在災難之前的樂觀主義。{67}因此，在洪水保險推廣中，政府和保險業均應有效利用各種有效方式（包括但不限于征集公眾意見準確繪制并及時更新洪水風險圖等）不斷提升公眾對洪水保險的認知度，以逐步提高投保率，這也是洪水保險本身制度價值充分發揮的必要。
第三，積極進行洪水保險證券化嘗試，以充分利用資本市場分散特大洪災的保險損失。從國際范圍來看，美國等部分發達國家及墨西哥等部分發展中國家通過巨災債券、巨災期貨等保險衍生工具向資本市場投資者分散、轉移巨災風險的實踐已進行了近20年，并積累有較豐富的實踐經驗。我國作為一個洪災頻繁、資本市場快速成長的國度，完全可以在推出我國洪水保險法的同時，充分借鑒國際經驗，以發行巨災債券、巨災期貨等新興金融工具方式將特大洪災風險進一步分散、轉移到具有更強風險承受能力的國內外資本市場上去，也利于一個多層次洪災損失分擔機制的早日形成。
注釋:
{1}統計資料顯示，洪水是美國最嚴重和最常見的自然災害，其受洪水威脅的面積約占國土面積的7％,影響人口3000萬以上，約占總人口的10％，其1/6的城市處在百年一遇的洪泛平原內，2萬個社區易受洪災。在美國發生的重大自然災害中，90％與洪水有關。參見姜付仁、向立云、劉樹坤：“美國防洪政策演變”，《自然災害學報》2000年第3期；Richard J. Tobin＆Corinne Calfee, The National Flood Insurance Program’s Mandatory Purchase Requirement: Policies, Processes, and Stakeholders-Evaluation of the National Flood Insurance Program 1(Mar. 2005)，http://www. fema. gov/pdf/nfip/mandpurch 0305. pdf。
{2}See U. S. Govt Accountability Office[GAO]，National Flood Insurance Program : Greater Transparency and Oversight of Wind and Flood Damage Determinations are Needed 9 (2007)，available at http://www. gao. gov/new. items/d0828. pdf.
{3}See Federal Flood Insurance Act, Pub. L. No. 1016，70 Stat. 1078（1956）（codified at 42 U. S. C. S. E2401-13；repealed 1968）．
{4}See Saul Jay Singer, Flooding the Fifth Amendment: The National Flood Insurance Program and the “Takings” Clause, 17 B. C. Envtl. Aff. L. Rev. 335～336（1990）．
{5}Ibid.
{6}See 42 U. S. C § 4001（d）-（e） (2000)（declaring the purposes of national flood insurance）.
{7} NFIP中的社區被定義為“任何州、地區或行政分區（含有權在其管轄范圍內實施洪泛區管理條例的印第安部落或印第安人組織、阿拉斯加土著人村落或土著人組織等）”，即參加NFIP的可以是不同級的行政管理區域。大多數情況下，一個社區是指整個城市、鄉鎮、自治的城鎮或鄉村，或者一個縣或教區內的部分地區。參見“美國國家洪水保險計劃介紹”，《水利電力科技》2006年第3期。
{8}See Housing and Urban Development Act of 1969，Pub. L. No. 91～152，408，83 Stat. 379，396～397(1969)．
{9}如1972年6月發生于美國南達科他州和賓夕法尼亞州的洪水導致數百人喪生、經濟損失40多億美元，數十萬人無家可歸，但人們投保的洪水保險只有區區幾百份。參見前注{1}，姜付仁、向立云、劉樹坤文。
{10} See Flood Disaster Protection Act of 1973，Pub. L. No. 93～234，102, 87 Stat.975，978（1973）．
{11} 根據該法，洪水風險區是指可能遭受小于百年一遇洪水襲擊的社區。
{12}在此之前的1977年底，由于工作中的矛盾難以協調，聯邦保險管理局（FIA）解除了與國家洪水保險協會的合作關系。1979年，FIA轉歸聯邦緊急事務管理局（FEMA）統一領導。1981年，FIA開始謀求重新發揮私營保險公司在 NFIP中的作用。
{13}至1986年10月，有200多家私營保險公司和FIA簽約向社會提供洪水保險服務。
{14}程曉陶：“美國洪水保險體制的沿革與啟示”，《經濟科學》1998年第5期。
{15} See Ernest B. Abbott: Floods, Flood Insurance, Litigation, Politics-and Catastrophe：The National Flood Insurance Programl，Sea Grant Law and Policy Journal, Vol. 1，No. 1 , p.144. (June, 2008)．
{16}參見柏學行：“美國洪水保險制度面臨發展困境其原因值得我國借鑒”，載《中國保險報》2007年8月13日。
{17} Rawle 0. King, Federal Flood Insurance: The Repetitive Loss Problem, CRS Report for Congress RL32972,June 30, 2005.
{18} See Jon Kyl, National Flood Insurance: Crisis and Renewal(2006)，Electronic copy available at: http://ssm. com/abstract ＝ 989850.
{19}如至1996年4月，全美參加NFIP的社區數已達18469個（占應參加數的87％，其中參加正式計劃的18277個，參加應急計劃的192個），共售出340余萬份保單，平均每份支付保險金284美元，收入保險費11.415億美元，投保總額達3496.447億美元。截止2010年4月，美國有550萬個家庭參加了NFIP，投保總額逾8000億美元。See Holladay JS, Schwartz JA.（2010）．Flooding the Market: the Distributional Consequences of the NFIP. Institute for Policy Integrity.
{20}參見前注{15}，Ernest B. Abbott文。
{21} See National Flood Insurance Reform Act of 1994, Pub. L. No. 103～325，E 525，553，108 Stat. 2255，2260～2261，2270(1994)．
{22} See Bunning-Bereuter-Blumenauer Flood Insurance Reform Act of 2004，Pub. L. No. 108～264，E102(k)（1），103（d）（1），104（b），118 Stat. 712，720～723 (2004)．
{23} http://en. wikipedia. org/wiki/Flood_Insurance_Reform_Act_of_2004.
{24}參見前注{22}。
{25} See Adam Scales,A Nation of Policyholders: Governmental and Market Failure in Flood Insurance, 26 Miss.C. L. Rev. (2007)，p. 13.
{26}根據該法第102條的規定，嚴重的重復性損失財產包括：①單一家庭財產：在擁有1至4個房間的情形下，是指：(A)一份洪水保險合同所涵蓋的單一家庭財產；(B)已經發生洪水有關損失的財產：洪水保險合同發生有4起以上的獨立索賠，每件索賠的金額都超過5000美元，且累計索賠額超過2萬美元；或者，該合同下，至少有2起獨立的索賠已獲得賠付，且累計賠付額超出了被保險財產的價值。②多個家庭財產：在房屋擁有5個或以上房間時，相關術語的含義由FEMA的主任依法確定。
{27} See The Future of the National Flood Insurance Program: Hearing Before the S. Comm. on Banking, Housing and Urban Affairs，109th Cong. 12 (2005)，available at 2005 WLNR 16919013（statement of Sen. Richard C. Shelby）（suggesting that“continuation of subsidized rates, particularly for properties that have suffered repetitive losses,…encourages families to remain living in harm’ s way”）．
{28} See Christine M. McMillan: Federal Flood Insurance Policy: Making Matters Worse, 44 Hous. L. Rev. (2007)．pp. 503～505.
{29} See Adam F. Scales, A Nation of Policyholders: Governmental and Market Failure in Flood Insurance,26 Miss. C. L. Rev. (2007)．p. 3.
{30} See Rawle 0. King, CRS Report for Congress Federal Flood Insurance: Repetitive Loss Problem, Order Code RL32972，Summary, 1 (2005)．
{31} Cheyenne Hopkins, HR4320-National Flood Insurance Program Commitment to Policyholders and Reform Act of 2005，CQ Bill Analysis, Feb. 13，2006, available at 2006 WLNR 2645526.
{32}參見前注{18}，Jon Kyl文。
{33}在卡特里娜颶風和2006年春季新英格蘭洪水之后，紐約時報記者主張，現行的NFIP遇到一個基本障礙：除了那些最明顯地處于危險境地的人，絕大多數人都認為他們不需要它。See Henry S. Cohn*＆Tiffany M. Rowe, Overwhelmed: The Federal Flood Insurance Act of 1956.13 Conn. Ins. L. J. (2006/2007)，P. 331.
{34} See J. Robert Hunter, Director of Insurance, Consumer Federation of America, in testimony before the Senate Banking Committee, February 2，2006.
{35}參見前注{16}，柏學行文。
{36}因為，在NFIP的既有規則下，因風災導致的損失不在保險保障范圍內。而在卡特里娜颶風事件中，風災損失數額巨大，且許多情況下損失是由颶風抑或洪水導致，因果關系并非十分清晰。See Christopher J. Boggs, Why Flood Policy Should Not Include Wind Coverage, INS. J.，Sept. 19，2008，http：//www. insurancelournal.com/news/national/2008/09/19/93866. htm．截至2011年7月，將風災損失納入NFIP保障范圍的主張仍未獲得充分支持。See House passes measure to extend NFIP； Five-year extension, private market study among key provisions Business Insurance July 18，2011. http://ongin-www. lexisnexis. com/ap/auth/.
{37} See Gene Taylor, Hurricane Katrina Special Edition: Federal Insurance Reform after Katrina, 77 Miss. L. J.(2008). p.790．另外，其實早在美國20世紀60至70年代，有一批學者就提出了建立一種廣泛的巨災保險體系的建議，代表人物如Kunreuther (1968)、Berstein (1973)以及Anderson (1975 )。Anderson更在1976年和2000年撰文重申建立“一風險”承保體系的可行性和重要性。在1976年的研究中，Anderson利用1962～1971年美國地震、颶風、龍卷風和洪水的數據進行研究得出結論，一切險保單比提供單一風險的保單在時間上和地域上的損失波動更小，為“一切險”巨災保險體系的建立提供可信的實證證據。參見曾立新：“對建立中國一體化巨災風險保險體系的再思考—寫在四川汶川地震之后”，載《中國保險報》2008年9月26日。
{38}同上，Gene Taylor文。
{39}同上，第791頁。
{40} See Mike Becker, Legislative Roundup: Feds Must Reform NFIP, AM. Agent＆Broker, Nov. 4, 2008, at 65，available at http://www. agentandbroker. com/Issues/2008/11/Pages/Legislative-Roundup-Feds-Must-Reform－NFIP. aspx.
{41} See House passes measure to extend NFIP； Five-year extension, private market study among key provisions Business Insurance July 18，2011. http://origin-www. lexisnexis. com/ap/auth/.
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