[ 陳希國 ]——(2014-4-23) / 已閱7324次
為依法正確辦理市縣級人民政府申請人民法院強制執行國有土地上房屋征收補償決定的案件，最高人民法院法釋[2012]4號《關于辦理申請人民法院強制執行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規定》，就社會公眾最關注的“強制執行”的方式明確規定，人民法院裁定準予執行的，一般由作出征收補償決定的市縣人民政府組織實施，也可以由人民法院執行。由此基本確立了以“裁執分離”模式為主導的強制執行方式，消解了法院既當“裁判員”又當“運動員”的尷尬，但政府強制實施的程序架構仍需進一步細化。尤其考慮到被征收人針對執行錯誤的救濟權利問題，“政府組織實施”的行為性質需要進一步厘清，而司法實務界對此認識存有分歧。
一種觀點認為，政府組織實施的行為系執行人民法院生效裁定的準司法行為。行政機關作出征收補償決定后，被征收人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟，在補償決定規定的期限內又不搬遷的，作出房屋征收決定的市、縣人民政府依法申請人民法院強制執行。人民法院可依申請作出是否準予執行的裁定，裁定準予執行的，由人民政府組織實施。而市、縣政府組織實施行為的依據是人民法院經過審查后的“準予執行裁定書”，執行行為具有司法行為的性質，只不過實施主體由法院轉變為政府。此時，如果被征收人認為政府組織實施的執行行為侵害其合法權益，應該向人民法院提出國家賠償。
另一種觀點認為，政府組織實施的行為系執行征收補償決定的具體行政行為。行政機關申請強制執行的是政府征收補償決定，而非法院裁定，征收補償決定本身即是基于國家行政權力形成的有效法律文書（除非法院按照法律程序依法撤銷或確認違法）。通過法院作出的是“準予”或者“不準予”執行征收補償決定的裁定形式來看，法院依申請進行非訴審查后只是進一步肯定征收補償決定的強制執行效力，因此，政府組織實施的行為和一般的具體行政行為無異。如果被征收人認為政府組織實施的執行行為侵害其合法權益，仍然可以向人民法院提起行政訴訟或者國家賠償請求。
筆者贊同第二種觀點，即政府組織實施行為系行政機關的具體行政行為，具有可訴性。理由如下：
一是從“裁執分離”模式的法理精神上看，強制執行的審查權和實施權并非不可分離。執行體制改革作為人民法院司法改革的重要任務之一，其重點在于針對強制執行的不同特點，探索實現審查權與實施權的分離。《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第九十三條規定，由人民法院行政審判庭對具體行政行為的合法性進行審查，并就是否準予強制執行作出裁定，而由法院負責執行非訴行政行為的機構執行。由此可以看出，在人民法院內部，審查和執行的職能是分離的，而且通過司法實踐的檢驗，取得很好的法律效果。雖然這種審查權和執行權的分離系法院系統內部，基于法律精神的延展，以及征收和補償決定行政案件的特殊性，“裁執分離”的兩權分離可以延展為法院系統外部，亦可據法因時而設，即法院審查的“審查權”和政府組織實施的“實施權”的分離具有實踐和法理的依據。
二是從邏輯推理來看，政府組織實施的行為系執行行政法律文書的行政行為。征收補償決定是政府依據其公權力作出的具體行政行為，該具體行政行為未經法定程序予以撤銷或者確認違法前，是具有法律效力的，行政相對人拒不履行時，行政機關可以申請人民法院強制執行。法院經過審查，如果作出準予執行的裁定，只不過是進一步肯定了該行政行為的強制執行效力，具有鮮明的許可特征，這與訴訟中法院針對征收補償決定的合法性作出的判決并不相同。因此，法院審查以后，政府執行自己作出的行政決定，比執行法院的生效裁定從邏輯上更加合理。
三是從立法過程上看，政府組織實施的行為系一般的具體行政行為。關于征收補償決定的強制執行方式一直是立法過程中的爭議焦點，實質是行政權與司法權的博弈過程。《行政強制法（草案）》四次審議稿第60條曾規定，行政機關向人民法院申請執行的案件，裁定執行的，由人民法院執行。該規定后被刪除。對此筆者的理解是，關于行政強制案件強制執行方式尚在探索，暫不作規定，為人民法院自行探索改革有效的強制執行方式留有空間。由此也可以看出，行政強制案件的執行不宜由人民法院直接組織實施，將“執行行為”等同于人民法院的司法行為，而是另辟蹊徑，交由政府組織實施，還原執行行為“具體行政行為”的本色。
四是從權利救濟上看，將政府組織實施的行為定位為具體行政行為，有利于人民法院及時審查和糾正強制執行實施過程中存在的違法問題，為被征收人提供必要的司法救濟。而如果將其定位為人民法院的司法行為，就會導致減少被征收人和其他利害關系人提高司法救濟的機會。也許正是基于這種考慮，在國有土地上房屋征收與補償條例第二次向社會公開征求意見的過程中，最高人民法院就提出了，在補償決定執行過程中，被征收人或者其他利害關系人認為執行行為違法侵害其合法權益的，可以向人民法院提起行政訴訟或者國家賠償請求。
綜上，征收補償決定的強制執行實施權交由市、縣人民政府負責實施，人民法院以政府申請進行審查并作出相應裁定，筆者認為這只是發出一個“通行證”，而不是接過一根“接力棒”，且不可混淆政府和法院的角色定位，動搖人民法院的中立裁決地位，損害司法公信力，進而影響征收補償非訴案件強制執行工作的順利開展。
（作者單位：山東省菏澤市中級人民法院）
