[ 王維永 ]——(2014-4-29) / 已閱7240次
繼中央農村工作會議提出“落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權”之后，1月19日正式發布的2014年中央一號文件再次明確規定，在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權、放活土地經營權。這表明，我國農村土地所有權、農戶承包權、土地經營權“三權分離”新格局已經形成，標志著我國農村土地的第三次改革拉開了序幕。有鑒于此，筆者以基層情況為視角發表一孔之見，以期有助于“新格局”之理論研究及實踐探索。
一、落實集體所有權
憲法第六條規定：“中華人民共和國的社會主義經濟制度的基礎是生產資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制”。這表明，生產資料的社會主義公有制由兩種所有制組成，那就是全民（國家）所有制和集體所有制，二者構成國家經濟制度之基礎。而所有權是所有制的表現形式，所有制是所有權的性質歸屬。就土地而言，憲法第十條將其劃分為國家所有和集體所有，即：“城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”另外，憲法同時規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”。上列憲法規定表明，我國的土地無論城市土地和農村土地，其性質只能是公有制，不允許土地私有，以任何形式主張土地私有的行為都是違反憲法原則的。
中央農村工作會議和中央2014年1號文件所稱之“落實集體所有權”，是指堅持以生產資料的土地集體所有制為導向，保障集體土地所有權在生產資料上占有、使用、收益、處分權能之實現。“落實集體所有權”之含義，筆者理解有三：第一、堅持農村土地的集體所有權，是實現農村土地生產資料集體所有的根本方針和原則，是消滅土地私有制和變相私有現象的根本手段，是維護農村土地所有權、承包權、經營權的核心價值所在。第二、農村村、社及其經濟組織作為農村土地的所有權主體，對其所擁有的土地具有獨立的占有、使用、收益、處分之權利，任何單位和個人均無權干涉，非為國家公共利益的需要不得征收征用，凡經征收征用必經依法予以補償，任何單位無權隨意處置或者無償使用。第三、“落實集體所有權”，還包括正確行使所有權人對土地的發包權和土地流轉的依法監督權及管理權，充分發揮集體所有權在處理土地撂荒方面的監督作用，在平整和改良土地方面的主導作用，在促進土地適度規模經營方面的橋梁作用。
二、穩定農戶承包權
我國農村推行的土地農戶承包權，是農村土地第二次改革所創造的以家庭承包經營為基礎的統分結合的雙層經營體制。該經營體制賦予了農民長期而有保障的土地使用權。中華人民共和國農村土地承包法明確規定：“國家實行農村土地承包經營制度（第三條）；國家依法保護農村土地承包關系的長期穩定，農村土地承包后，土地的所有權性質不變，承包地不得買賣（第四條）；農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地，任何組織和個人不得剝奪和非法限制農村集體經濟組織成員承包土地的權利（第五條）。應當說，我國廣大農村推行的家庭承包土地的方式，是比較成功的土改制度改革，不但極大地調動了農戶的土地使用積極性，有效地增加了農民收入，在解決了溫飽的基礎上，促進了農業經濟的繁榮，加速了新農村建設的推進和發展，而且對于打破城鄉二元結構起到了重要作用。
但由于大量的農村青壯年勞動力溶入了全國性的打工潮，兩億多生力軍走向了城市和工業建設第一線，原本充滿土地承包經營活力的農戶大多成了空巢家庭，老殘婦幼的主體結構已經無法持續發揮家庭承包的功效，突出問題是撂荒、廢耕現場隨處可見。這是目前農村中土地承包權發生巨變的現實而又急需著手解決的突出問題。“穩定農戶承包權”的關鍵落在“穩定”上，如何“穩定”呢？筆者認為目前有三個方面的工作要做。一是，在盡可能加大控制農村現有勞動力外流力度的基礎上，充分利用現有承包農戶的積極性，力所能及地發揮承包農戶的生產功能，盡一切可能減少撂荒、廢耕現象。村、社基層組織應充分發揮管理上的協調作用，在搶種搶收季節抓好協調，必要時請求政府調配力量應付農忙局勢，比如組織機關工作人員及在校學生突擊搶種搶收，有條件的地方發展機械耕作，用機械化取代人力化。二是，加大對外出務工人員的情況普查，通過示范和典型引路吸引他們返鄉就地發展，政府給他們創造返鄉發展的環境、條件和基礎，推動外出勞動力回流，穩定農戶的土地承包權。三是，按照農業部產業政策與法規司張紅宇司長的見解，在承包權與經營權相分離格局下，承包權主要體現在承包主體通過讓渡經營權而獲得財產收益，在土地被征用或退出后獲得財產補償，以及未來對承包土地的繼承權。
三、放活土地經營權
土地經營權是從農戶承包權上分離出來的相對獨立的權利。這種新的權利，需要在承包權與經營權之間審慎分割農村土地的占有、使用、收益等相關權能，使之既不能引發承包權利人的不滿，又能體現出對經營權利人經營利益的保護。一方面，從目前情況看，已經比較明確的是，十八屆三中全會將賦予經營權在農地新增的兩項權能，那就是抵押權和擔保權，即經營權利人可以就其經營之土地行使抵押權和擔保權。因為抵押權屬于擔保物權之一種（除此還有信托、質權等），土地作為不動產抵押實行的是不轉移占有，只應轉移不動產的有關契據或者證明資料即可實現；而擔保權則是債務人或第三人為保證債務之履行而向債權人設定的物權，在債務人不履行債務情況下，債權人有權直接變賣擔保物而受償。另一方面，如前所述，全國性打工潮沖擊，使農戶的土地承包權向土地經營權發生分離。事實上，在打工潮形勢下發生的農地的規模經營模式也在逐漸擴大，相繼出現的合作社、家庭農場主、農業產業大戶、工商企業等新興經營主體，給農戶承包權讓渡經營權開辟了廣闊前景。
需要注意和強調的是，農戶流轉出去的是經營權，而經營者用于抵押、擔保的也是經營權，承包權始終仍然在農戶手里，最大限度地保障了農民的土地權益。同時，由于經營權相對獨立，為其在更大范圍流轉和更高效配置提供了便利，有助于拓展其權能空間，從而促進農業現代化的發展（見《半月談》2014年第3期該刊記者高至遠所撰寫文章）。總之，既要有效穩定農戶的土地承包權，又要放活土地的經營權；既要保護農戶承包權的合法權益，又要照顧到土地經營者的正當利益。這一切，需要政策的細化、條件的創設和程序的厘清，并不斷發現問題和解決問題，揚長避短，努力探求新路，方能實現承包權與經營權讓渡之雙贏。
（作者單位：重慶市奉節縣人民法院）
