[ 張杰 ]——(2014-5-31) / 已閱24605次
公安民警現場處置使用武器時非要表明身份么？！
——論《公安機關人民警察現場制止違法犯罪行為操作規程》第三十一條的修改與完善
張杰
（內容提要：《公安機關人民警察現場制止違法犯罪行為操作規程》第三十一條在武器使用程序方面增加了應當表明警察身份的規定，隨后頒布的《公安機關執法細則（2011年修訂版）》將之吸納，并將自動適用“違反細則規定的責任”的規定。至此，《規程》的柔性規定演變為不可違的剛性規定。表明警察身份制度設計在特殊情況下缺乏合法性、合理性、科學性和可操作性基礎，立規初衷和執行的結果有可能相背離，建議修改完善。）
關鍵詞：公安民警；使用武器；表明身份；修改
引言
公安民警使用武器的法律程序是現場處置面臨的一個最常見、最基本的問題。如何規制民警使用槍支，使其既符合我國法律法規規定，又符合現場處置的規律，并且達到公權力和私權利的平衡，這是我們所面臨的必須研究的法律問題也是十分現實的操作問題。近年來，學者圍繞我國警察使用武器中存在的法律問題及法律修改做了不少探討，但對公安部規制一百多萬公安民警的相關內部規范的研究卻比較少見。
公安部 2010年出臺的《公安機關人民警察現場制止違法犯罪行為操作規程》（以下簡稱《規程》）第三十一條關于民警使用武器的程序在原來法律規范基礎上添加了一項程序，即“表明警察身份，出槍示警；情況緊急時，可以在出槍的同時表明身份”。該規定制定初衷是好的，但不能囊括所有現場處置的特殊情況，在一些特殊情況下不具備可操作性，也不具備合理性與合法性。本文擬從國內法層面以及可操作性視角對此進行探討。
《規程》是在執法規范化大背景下出臺的公安部內部規范性文件，是現階段指導公安民警進行現場處置的最權威、最直接的內部指引。通觀《規程》原文本身并沒有設定罰則，換句話說，規程主要起的是內部指南作用，對警察而言是柔性規定；值得關注的是在公安部2011年修訂的《公安機關執法細則》中將《規程》的主要內容一并吸納，作為細則的一個組成部分。而《公安機關執法細則》第一章1-04關于違反細則規定的責任中規定“公安機關及其人民警察違反本細則規定的，應當對直接責任人員予以提醒、勸導或者訓誡；情節較重或者屢次違反的，予以通報批評，或者視情給予處分，同時違反有關法律、法規規定的，應當依法追究相應法律責任。”可見，公安機關民警在現場處置過程中原來適用的《規程》升級為《細則》后演變成都應當遵照執行的剛性規定，不按照執行現場處置民警勢必面臨各種不利自己的后果，處置者有可能瞬間變為被處置者。弱義務升格為強義務使得本課題的研究價值進一步凸顯。
一、《規程》三十一條關于警察出槍表明身份規定的解讀與質疑
《規程》三十一條規定：“公安民警應當按照下列程序使用武器，、、、（二）表明警察身份，出槍示警；情況緊急時，可以在出槍的同時表明身份”對此規定應該如何解讀？公安部法制局編寫的《規程》釋義中沒有給予解釋。有關學者也沒有論及。按一般的理解，本條的“公安民警”應該指具有公安民警身份、持有武器且正準備使用武器的執法者個人；“應當”一詞根據《規程》前后條文沒有作出例外規定的情況，則應理解為在任何場景、任何情況下都需要如此執行；《規程》中的“出槍”對警察而言通常指的是當著當事人或眾人面從槍套（包括置于衣服內外）、口袋褲袋、皮帶、手包、車內等地方將槍支拔出或取出，呈射擊前狀態，這是使用武器的必經初始階段，訓練有素的警察可以在零點幾秒的時間內完成出槍、據槍、瞄準、擊發等一系列動作；“表明警察身份”應理解為口頭聲明自己的警察身份，并且情況不緊急時，出槍前表明身份；境況緊急時，“可以在出槍的同時表明身份”。總體上看出槍無論事先還是同時都需要表明警察身份。這里的“可以”僅僅表明立規者允許情況緊急時，警察的表明身份可以從一般的提前延后于出槍的同時，而絕不意味著可以不表明警察身份。簡單講，無論從文理解釋還是論理解釋的角度對該條款的理解只能是：一般情況下應在出槍前口頭表明警察身份，情況緊急時也可以在出槍同時表明身份，但無論如何都應當表明警察身份。
如此規定的用意，筆者推測是否立規者一是為了讓警察宣示動槍的正義性、表明警察用槍的合法性，二是為了威懾震懾嚴重犯罪人員、使膽小怕事者有所畏服收斂，三是為了避免因不表明身份發生誤判而導致相對人對警察攻擊卻不能有效追究相對人妨礙公務或其他責任。應該說，公安部這樣規定在一般情況下是合適的，立規者的初衷是為了規范民警用槍，這樣規定對防止警察動輒拔槍就射的沖動，減少不必要的傷亡，乃至對警察自身的法律保護都有積極意義。但是筆者也注意到在特殊情況下，比如處置綁架人質危機、處置爆炸危機等緊急情況下這樣規定似乎面臨操作上的難題。
縱觀國內外大量人質危機的處置案例，我們會發現一個普遍規律，一旦談判失敗，為防止人質受到傷害，使用武力尤其是使用槍支往往成為現場處置的首選手段，武器的使用比其他武力更能達到瞬間解除歹徒危險，有效保護人質的目的。而使用槍支主要包括近距離化裝突襲，第二就是遠程狙擊，兩種方式都具有隱秘、迅疾的特點。化裝突襲的經典案例包括原鄭州女警察王玉榮化裝成幼兒園老師近距離尋機擊斃綁架兒童人質歹徒，廣州女警察便裝近距離遞水尋機擊斃自動取款機房劫持女人質歹徒、張家口便衣警察高樓隔窗近距離擊（斃）傷劫持兒童犯罪嫌疑人等等。據公開信息，筆者注意到，三人在現場處置過程中都換便裝，并都沒有聲明自己是警察。這三次人質危機的處置尤其是王玉榮得到社會各界高度認同和贊譽，引發圍觀群眾喊出警察萬歲的呼聲。不可想象，如果按照《細則》規定的警察動槍前都需要表明身份來執行的話，犯罪嫌疑人會如何反應，歹徒綁架人質本身就表明不把自己的生命當生命，還在乎警察表明身份進而開槍么？這樣做只能激怒劫持者，是解救人質的大忌。相同道理，各地報道的大量人質危機處置過程中動用狙擊手遠程擊斃歹徒的警察是否也需要在出槍時面對歹徒大聲呼叫我是警察，再不投降就開槍了？狙擊本身的特點就是隱蔽、突發、精準，在法律許可的范圍內擊斃應該擊斃的犯罪嫌疑人。顯而易見，狙擊手開槍是沒有表明警察身份一說的，只要符合法律規定，有現場指揮人員授權即可。此外，對于爆炸犯罪嫌疑人遠程狙擊、近距離突襲也是在談判破裂后現場處置的不二選擇。
另外對一些在《中華人民共和國人民警察使用警械和武器條例》中已明確規定的可以使用武器的緊急暴力犯罪情形，如已判明的使用槍支實施的暴力犯罪、突然襲擊警衛對象或襲擊警戒目標的犯罪、正在實施兇殺的犯罪等等，如果非要求表明警察身份才能使用武器在不少情況下勢必貽誤戰機，大幅增加被害人、現場其他人員以及警察傷亡的概率，并且會大幅增加警方處置成本。如果實踐中導致這樣的后果恐怕不是立規者想要看到的。
二、當法規和內部規范要求不一致時，如何解決民警執行中的責任問題。
從我國現行法律、法規視角考察，《中華人民共和國警察法》和《人民警察使用警械和武器條例》（以下簡稱《條例》）都對警察使用槍支從不同層面進行了授權與規范，尤其是《條例》在民警使用武器的程序中設置了警告環節，當然也進行了無需警告直接使用武器的例外規定。《條例》第九條規定“人民警察判明有下列暴力犯罪行為的緊急情形之一，經警告無效的，可以使用武器：、、、、、”這里的“警告”一詞做何解讀？實踐情況看主要兩種方式，一為口頭警告、二為鳴槍警告。口頭警告不管怎么表述，聯系《條例》第九條的立法精神看，內容應包含三個要素：第一，表明警察身份，說明自己的警察身份、表明自己執法的合法性，第二，要求當事人停止犯罪行為，或停止逃跑，第三、向當事人表明不按照警察要求去做會導致警察開槍。鳴槍警告一般是口頭警告無效后使用的更為嚴厲的警告。無論口頭警告還是鳴槍警告，表明警察身份都是警察使用槍支前警告的應有之意。
《條例》第九條同時規定了無需警告的情形，“來不及警告或警告后可能導致更為嚴重危害后果的，可以直接使用武器。”這里的“可以直接使用武器”排除了警告，也排除了向當事人表明警察身份。這種規定為近距離化妝突襲、遠距離隱蔽狙擊等使用武器方式提供了法理依據。（本文暫且不論《條例》是否與后來頒布的立法法有沖突，是否應該修改。至少目前《條例》是仍在適用的規范警察用槍的直接法理依據）。《條例》之所以做出不經警告就可以直接使用武器的規定，應該說是立法者周全的考慮了現場處置的特殊情況。
如前所述，在現行《條例》已有明確規定的情況下，《規程》卻對警察用槍做了更為嚴厲的管控，也就是只要用槍都要求表明警察身份。企業標準高于國標，就增強企業產品競爭力，滿足百姓需求而言應該充分肯定。但是不能簡單的將企業管理的方法移植到管理警察執法活動中來。使用武器方面警察內控標準高過法規，會帶來兩個問題。一是將突襲、狙擊等無需警告，合乎現行法規的使用武器方式排除在正常使用武器的范疇之外，增加了警察處置的難度、危險和成本，也會對法律保護的其他合法權益帶來更大的危害。二是如果實踐中出現警察的用槍行為符合現行法律法規，但不符合內部規范的情況（比如合乎直接使用武器無需警告的情形，但并沒有表明警察身份），管理部門應該如何對警察的行為給予認定和處理？如果認定為違反內部規范，是提醒、勸導、訓誡還是予以通報批評、行政處分？這種內部規范和法規間不協調的制度設計，不僅困擾著大練兵、大教育的組織者、也困擾著現場處置的實施者，同樣會給公安機關的內部監督機構帶來糾結和壓力，無形中使各相關方都陷入兩難境地。
三、建議在《規程》和執法細則中取消或修改警察使用武器應表明身份的規定。
筆者認為在《條例》已有相關明確規定的情況下，另外增設相違的程序標準，這樣做并不符合法規的立法本意。如果內部規范與現行法規就某一事項的規定相沖突，從法理上看難有合法性基礎。從另一方面看，《規程》本身第三十一條第（二）項與第三十條的規定之間似乎也存在邏輯上的混亂，難以理解和操作。如果一項具體程序制度的設計不合法、不合理、不科學縝密、不具有可操作性，不管出于什么考量我們似乎都難以做出正面積極的評價。單獨個案處置的失誤可能只會導致一個、幾個本不該傷亡的人員傷亡，而一項關乎百萬警察并波及眾多生命的制度設計的失誤將帶來的潛在損害或許會遠遠高于個案的損害。
因此，筆者建議可考慮在《規程》和執法細則中取消警察使用武器時應表明身份的規定。需要指出的是，取消這項規定，并不意味著在任何情況下都不表明身份，口頭警告就包含了表明身份，無需警告的情形自不必表明身份；如果立規者執意認為《條例》中的警告仍不能十分清晰表達出表明警察身份之意，也可以采取修改完善的辦法避免《規程》與《條例》的不協調，即將現行《規程》三十一條第（二）項修改為“表明警察身份，出槍示警；情況緊急時（《條例》規定的可以直接使用武器的情況下），可以不表明身份。”同理，《規程》第六條中普適的表明身份條款也應做相應修改。
需要說明的是，提出修改這項制度設計，并不否認《規程》在規范警察現場處置中的總體積極作用，筆者目的只是想剔除玉中之暇，使《規程》更加科學合理，使之與《條例》有關規定相互呼應、相互銜接、并合法易行，而不是非理性的超越現行法規。
參考文獻：
1、高文英，警察使用槍支的若干法律思考[J].公安大學學報.2009年第四期
2、云山城，論《人民警察使用警械和武器條例》中的“警告”[DB].法苑論壇
注：本文為作者2013年11月29日參加中國人民公安大學組織的“首屆公安機關現場處置指揮戰術理論與實踐研討會”所提交的獲獎論文，被《首屆公安機關現場處置指揮戰術理論與實踐研討會研討會優秀論文集》收錄。
