[ 杜邈 ]——(2014-6-27) / 已閱8163次
應當將反恐法的制定提升到國家安全戰(zhàn)略的高度，作為完善國家安全法律體系的重大任務來完成。
隨著傳統(tǒng)安全威脅和非傳統(tǒng)安全威脅的因素相互交織，恐怖活動對我國的現(xiàn)實危害持續(xù)加大，反恐怖工作的長期性、復雜性和尖銳性更趨突出。在嚴峻的反恐局勢面前，應盡快制定專門的反恐法，加大預防和懲治恐怖活動的力度。立法過程中，應妥善處理好以下四種關系。
反恐法與國家安全戰(zhàn)略之間的關系。近期，隨著習近平總書記在中央國家安全委員會第一次會議上首次提出了“總體國家安全觀”，以及系統(tǒng)性提出的政治安全、國土安全、軍事安全等11種安全，我國國家安全工作有了明確的方向。在以軍事、政治為顯著特征的傳統(tǒng)安全思維時代，國家安全主要包括國家的領土、主權、政治等方面的安全，在恐怖活動等非傳統(tǒng)安全威脅因素突出的時代背景下，國家安全必然涉及非傳統(tǒng)安全領域，包括政治、軍事、經(jīng)濟、社會等方面的“大國家安全”。當前，恐怖活動形勢與國際大環(huán)境緊密相連，特別是西亞、南亞等周邊環(huán)境的變化，對我國的恐怖活動態(tài)勢會產(chǎn)生較大影響，如一些在境外受過恐怖訓練的人員進入國內(nèi)，還有境內(nèi)人員受到境外極端思想滲透從事暴恐活動。隨著我國與世界政治、經(jīng)濟、文化等領域的聯(lián)系日益密切，發(fā)生于境內(nèi)的恐怖活動可能具有國際因素;國際恐怖活動可能對我國國家安全產(chǎn)生不利影響。在新的時代背景下，反恐法作為一部調(diào)整反恐怖工作中權利義務關系的法律，關涉政治安全、國土安全、社會安全、信息安全、核安全等多種類型的國家安全，歸屬于廣義的國家安全法。因此，應當將反恐法的制定提升到國家安全戰(zhàn)略的高度，作為完善國家安全法律體系的重大任務來完成。
反恐法與恐怖活動新特點之間的關系。長期以來，“東突”勢力策劃、實施的暴恐活動多發(fā)生于西北邊疆地區(qū)，其規(guī)模、影響范圍較為有限。然而，隨著互聯(lián)網(wǎng)技術和現(xiàn)代通訊技術的飛速發(fā)展，境外敵對勢力利用高科技手段的遠程性、隱蔽性和便捷性，非法傳播暴恐音視頻、圖片、電子書，大肆進行極端思想宣傳，煽動青年發(fā)動“圣戰(zhàn)”，使恐怖活動在近期更多地呈現(xiàn)“極端化”特點。從北京“10·28”案、昆明“3·01”案、烏魯木齊“4·30”案、烏魯木齊“5·22”案等暴恐案件來看，恐怖分子通過自殺性襲擊等方式，大肆在人員密集的公共場所駕車沖撞、砍殺無辜群眾，造成重大人員傷亡和財產(chǎn)損失，在社會上制造了持續(xù)、廣泛的恐懼感，這標志著恐怖活動從邊疆迅速擴散至內(nèi)地，迫切需要反恐立法作出及時、有效的回應。
由于暴恐分子具有強烈的極端思想和狂熱情緒，法律的治理重點不能只放在已發(fā)生實害結果的暴力犯罪上，還應當防患于未然，從源頭上遏制恐怖主義的滋長和蔓延。從“治標”的角度來看，要嚴厲懲治可能使公民的生命、健康和重大公私財產(chǎn)處于危險狀態(tài)的違法犯罪行為，如非法制造、買賣、運輸、儲存危險物質(zhì)，非法攜帶管制刀具，涉恐融資，偷越國邊境，傳授犯罪方法、傳播暴恐音視頻等，從人員、資金、物品、信息等環(huán)節(jié)構建立體防御格局。從“治本”的角度來看，應當在改進教育方式、謀求社會公正、加快經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎上，針對極端思想實施“去極端化”，方能一勞永逸地遏制恐怖主義的滋生和蔓延，在真正意義上實現(xiàn)“標本兼治”的目標。
反恐法與其他法律之間的關系。我國反恐立法經(jīng)歷了一個粗放到精細、單一到層次的演進過程。2011年10月29日，全國人大常委會通過了《關于加強反恐怖工作有關問題的決定》，標志著我國反恐法律體系的初步形成，為反恐怖工作的開展提供了有力的法律武器。然而，隨著經(jīng)濟社會的迅速發(fā)展，反恐怖工作涉及的社會領域越來越廣，面臨的難點越來越多，涉法性也越來越強，這些問題又錯綜復雜地交織在一起，僅僅依靠某一概括規(guī)定或幾個部門法來調(diào)整，無法滿足反恐怖工作的現(xiàn)實需要。因此，反恐法應當是一部實體性的綜合性的法律。
在實體性內(nèi)容方面，反恐法應該獨立規(guī)定主體間的權利義務關系，而無須依附、參照其他法律文件，其優(yōu)勢在于不受本國原有法律框架的束縛，具有邏輯體系清晰，涵蓋內(nèi)容廣泛等特點，更類似于在本國法律體系內(nèi)增設一個新的法律部門。而在具體架構上，反恐法應當規(guī)定恐怖活動、恐怖組織等相關概念、反恐的基本原則、反恐機構的設立與職責、恐怖活動的防范、恐怖事件的應急處置、涉恐資產(chǎn)凍結、恐怖活動組織和人員的認定以及社會恢復等內(nèi)容，對刑事法等部門法無法涵蓋的特殊內(nèi)容加以系統(tǒng)規(guī)范，以統(tǒng)領反恐全局工作。應當注意的是，法律規(guī)范之間的協(xié)調(diào)和相互尊重是反恐立法難點之一，應當使反恐法與刑事法、行政法、軍事法等相關法律在形式和內(nèi)容上有效銜接，以保持反恐法律體系的內(nèi)部和諧，避免與相關規(guī)定存在重復交叉之處。在遇到個別難以回避、確實存在交叉和矛盾的問題時，按照后法優(yōu)于先法的法理原則妥善作出規(guī)定。
反恐法與國際規(guī)則之間的關系。恐怖活動是世界各國面臨的共同威脅，聯(lián)合國作為目前世界上最大、職權范圍最廣、最具有普遍性的國際組織，一直致力于構建有效處理恐怖主義問題的全面法律框架，推動《制止恐怖主義爆炸國際公約》、《制止向恐怖主義提供資助國際公約》等一系列國際反恐文件的簽署與實施。在此背景下，越來越多的國家和地區(qū)通過專門立法促進反恐怖工作的開展，如規(guī)定不得將恐怖活動犯罪視為政治犯罪，或是不得授予恐怖分子以難民資格或進行政治庇護，為國際反恐合作提供了堅實的法律基礎。
從實際情況看，“東突”恐怖勢力與國際恐怖組織具有千絲萬縷的聯(lián)系，其在境外的活動遍布多個國家，呈現(xiàn)出有組織的入境滲透和越境犯罪等特征，因此，我國具有國際反恐合作的迫切需要和廣泛前景。在反恐立法過程中，一方面，要注意貫徹國際反恐義務。為了與國際社會共同合作打擊恐怖活動，我國已經(jīng)簽署或加入了絕大多數(shù)的國際反恐公約，按照“條約必須遵守”的國際法原則，應當在國內(nèi)法中進一步貫徹落實聯(lián)合國反恐公約與聯(lián)合國安理會決議的相關要求，只有在聯(lián)合國的領導、協(xié)調(diào)和籌劃下，與世界各國和國際組織之間開展多種形式的合作，才能達到有效防范和懲治國際恐怖活動。另一方面，要在立足本國國情的基礎上，盡可能地使我國關于恐怖活動的界定和反恐措施符合國際標準，以減少引渡或國際合作過程中的一些不必要的麻煩和負擔。同時，為多渠道的反恐合作提供法律平臺，包括人員培訓、情報交流，涉恐資金的監(jiān)測與凍結、危險物品管控等。
(作者為北京市人民檢察院第二分院公訴一處檢察員）
