[ 侯學勇 ]——(2014-7-19) / 已閱10234次
司法權力規(guī)范運行的關鍵是正當價值體系的構建
侯學勇
[摘要] 當前我國司法權力運行不規(guī)范、冤假錯案多發(fā)的主要原因是司法權力運行中行政化思維根深蒂固，學者們有針對性的提出許多去除行政化、提高法官獨立程度的改進建議，但司法權力的實際運行狀況依舊令人堪憂。理論建議難以被實踐采納的根源在于我國司法權力運行過程中的價值缺失，不僅法官普遍地缺乏法律至上、依法獨立行使審判權之價值觀念的支撐，而且現行司法制度也缺乏對這一價值觀念的貫徹與保障。唯有進一步完善司法價值體系，才能有效改變目前司法權力運行不規(guī)范的局面。欲去除我國司法權力運行中的行政化思維，構建正當的司法價值體系，必須在加強法官法治意識和審判獨立意識的同時，將依法獨立行使審判權觀念真正貫徹到司法制度的改革進程中去，才能有效保障司法權力的規(guī)范運行。
[關鍵詞] 司法權力 規(guī)范運行 去行政化 獨立審判 價值構建
本文原發(fā)于《法學》2014年第4期。
近兩年，全國各地不斷有冤假錯案平反。2013年3月26日，浙江省高級人民法院依法對張輝、張高平叔侄涉嫌強奸致死案再審并公開宣判，原判被撤銷，張輝、張高平無罪釋放；4月25日，河南省平頂山市中級人民法院公開審理李懷亮涉嫌故意殺人案，依法宣布李懷亮無罪并當庭釋放。這兩個案件的曲折經歷，使公眾看到了最高人民法院本著有錯必糾的態(tài)度改正錯誤判決、重建司法公信力的努力。黨的十八大報告也提出“依法獨立公正行使審判權檢察權，健全司法權力運行機制”的司法改革目標，但問題是：有關司法權力規(guī)范運行的現行法律法規(guī)，從憲法到法律、再到規(guī)范性司法規(guī)定、以及各種紅頭文件，種類繁多、數量龐大，為何卻依然無法避免性質如此嚴重的冤假錯案發(fā)生？如何真正踐行十八大報告提出的司法改革目標，值得認真思考。
最高人民法院常務副院長沈德詠曾言，在目前有罪推定思想尚未完全根除、無罪推定思想尚未真正樹立的情況下，冤假錯案發(fā)生的概率比較大；在我國現實體制背景下，冤假錯案往往是法院奉命行事、放棄原則或者工作馬虎失職的結果。 這表明，當前司法權力運行不規(guī)范、冤假錯案不斷發(fā)生的原因，不僅在于司法權力運行制度安排上的問題，也與我國現階段司法倫理或價值觀念的錯位關系密切，司法制度或體制中依法獨立行使審判權觀念的缺位是導致司法權力運行不規(guī)范、冤假錯案常發(fā)的根源。
一、司法權力運行不規(guī)范的現狀
司法作為社會正義的最后一道防線，對于防止社會不公、實現司法公正這一目標的實現承擔著不可或缺的責任。公民的失信爽約、違法犯罪，官員的瀆職失職、腐敗濫權，最終都需要通過司法予以矯正，司法公正是整個社會公正的基礎。一個國家的立法水平再高、法律體系再健全，司法如果腐敗，它會淹沒社會正義實現的最后一根救命稻草，吞噬公民權益保障的最后一絲希望，法律會形同虛設。司法腐敗是最大的腐敗，司法腐敗會導致人們對司法的信任程度下降，人們對司法的這種失望最終會轉化為對整個法律系統(tǒng)的失望，法律不再被信任、也不再被普遍遵守，整個社會將處于不穩(wěn)定狀態(tài)。因而，保障司法權力的規(guī)范運行，維護司法公正，意義重大。
然而，近些年不斷曝光的司法權力運行不規(guī)范、司法腐敗現象，不斷拷問著我國民眾對司法的信任程度。從近幾年最高人民法院向全國人民代表大會所作工作報告披露的相關數據來看， 我國法官違紀違法案件發(fā)生的頻率相當高，法官守法的總體狀況令人堪憂，法院院長違紀違法現象不斷突出、法院群體違紀違法現象更為普遍。 法院院長既享有裁判糾紛的司法權，又掌握著普通法官人事升遷的行政權，他們的違紀違法行為不僅對司法機關的社會誠信清廉形象帶來極大的負面影響，而且易被下屬效仿，產生法官群體違紀違法的窩案現象，更深程度上損及司法公信力。如最高人民法院原副院長黃松有、湖南省高級人民法院原副院長吳振漢、重慶市高級人民法院原副院長張弢、北京市西城區(qū)人民法院原院長郭生貴等一批法院高官身陷囹圄，他們的違紀違法行為對司法公信力帶來的負面影響，遠大于普通法官的違紀違法行為，是司法權力運行不規(guī)范行為中對司法公信力破壞較為嚴重的一種。
不僅是法官的腐敗犯罪行為暴露出司法權力運行的不規(guī)范，冤假錯案的頻繁發(fā)生也凸顯了司法權力運行中存在的嚴重問題。張輝、張高平叔侄二人在案件證據存在明顯不協調的情況下仍被判有罪關押10余年，在被害人體內沒有發(fā)現直接的痕跡物證、被害人指甲內存留的與張氏叔侄無關的男性DNA、張氏叔侄車輛下高速的時間與案件發(fā)生時間沖突等一系列的矛盾情節(jié)，在兩次嚴格的刑事審判程序中都沒有受到重視。河南省高級人民法院將李懷亮案發(fā)回重審時提到三點疑問：現場提取的O型血為何既不是被害人的也不是李懷亮的，現場尸體是否確定為被害人郭小紅，現場勘察發(fā)現的被害人褲頭為何與被告人供述不一致？這些矛盾情節(jié)并沒有得到合理的解釋，李懷亮卻一直被關押了12年。在被告人有可能被判處無期徒刑甚至死刑的重大刑事案件中，如此明顯的證據不融貫現象卻未受到案審法官的審慎對待，司法權力運行的不規(guī)范性可見一斑。
司法權力運行不規(guī)范，表面上影響的是進入訴訟程序的案件無法得到公正審理，深層次上卻會導致公眾對司法權力產生不滿情緒，司法公信力逐步下降。不能規(guī)范運行的司法權力易突破法律規(guī)定的程序約束，造成冤假錯案，當事人乃至社會公眾會對司法產生不滿甚至對立情緒。中國社會大眾整體上對司法工作的不滿情緒是逐年增長的，并且隨著時間的發(fā)展將會越來越高。 其中一個表現就是近些年來涉法涉訴信訪量的增加，涉法涉訴類信訪涉及公、檢、法、司等部門，其中對審判機關裁判結果不認同和生效判決長期得不到有效執(zhí)行的信訪，是涉法涉訴信訪的主流。 當前信訪案中的涉法涉訴信訪在特定地區(qū)的特定時期幾乎可以占據當地信訪總量的70-80%。 涉法涉訴信訪案件的高發(fā)，暴露出來的問題是司法公信力的下降和公眾對司法裁判不信任感的增加，當事人寧愿通過費時費力、預期性又低的信訪途徑尋求救濟，也不愿將案件進一步放在司法程序中解決。對司法部門不滿情緒累加的另一現象是近幾年針對法官的刑事犯罪案件不斷增多。2005年湖南黃運財在郴州永興縣人民法院的爆炸案、2009年何勝凱在貴州省遵義市中級人民法院殺死法警案、2010年5月深圳市中級人民法院大樓門前爆炸案、2010年6月朱軍在湖南永州槍殺3名法官案等，雖然事件起因各有不同，但這一系列針對法官的刑事犯罪案件卻有著一個共同特點，都是因當事人對司法裁判結果產生抵觸情緒并遷怒于法官所致。
對司法權力運行狀態(tài)不滿意的聲音也通過官方渠道不斷釋放出來。例如最高人民法院工作報告在全國人民代表大會上表決時，每年都有不同程度的反對聲音。2009年全國人民代表大會對最高人民法院工作報告的表決結果是2172票贊成，519票反對，192票棄權；2010年，2289票贊成，479票反對，128票棄權；2011年，2242票贊成，475票反對，155票棄權；2012年，2311票贊成，429票反對，115票棄權。這四年的反對票數量基本徘徊在400到500之間，大約占選票總數的15-18%。而2013年，2218票贊成，605票反對，120票棄權，反對票數量比往年有了較大幅度的增加，占總票數的20%還多，平均5位代表就有一位投了反對票。2014年，2425票贊成，378票反對，95票棄權，反對票數量雖然有所下降，但總體來看，我國法院系統(tǒng)面臨的信任危機還是比較嚴重的。
司法權力運行的不規(guī)范會降低司法裁判的公正程度、危及社會對司法權力的信任程度。公眾對司法權力的不信任以及來自社會各界的“差評”會拉低法官職業(yè)的社會美譽度，也會降低法官的職業(yè)自豪感，降低法官忠誠于法律、推動司法公正的心理動力，增加司法權力運行不規(guī)范的幾率。新一輪的司法改革為了拉近司法權力與公眾的距離，淡化社會的不滿情緒，提高司法權力運行的規(guī)范程度，采取了一系列的措施，例如審判公開、旁聽公開、判決書上網、提倡調解等。但到目前為止，效果卻差強人意，司法權力的運行幾乎陷入一個法院不斷改革、公眾不斷質疑的不良循環(huán)中。
二、司法權力運行中的行政化弊端
為了防范司法權力的不規(guī)范運行，我國法律設置了許多約束規(guī)范。首先，《憲法》第5條規(guī)定了包括法院和法官在內的所有組織和個人都應在憲法和法律的范圍內活動，第127條強調了上級人民法院對下級人民法院審判工作的監(jiān)督權力。其次，《法官法》第7條規(guī)定了法官應當履行的基本義務，如嚴格遵守憲法和法律，審判案件必須以事實為根據、以法律為準繩，秉公辦案、清正廉明、忠于職守、遵守紀律、恪守職業(yè)道德等；第32條規(guī)定了與法官職務行為有關的禁止情況，如法官不得貪污受賄、徇私枉法、刑訊逼供、隱瞞或者偽造證據、泄露國家秘密或者審判工作秘密，不得濫用職權、玩忽職守，不得拖延辦案、貽誤工作，不得私自會見當事人及其代理人、接受當事人及其代理人的請客送禮等，進一步細化了憲法中的相關規(guī)定。再次，最高人民法院還制定了數量龐大、具有規(guī)范約束力的司法規(guī)定，例如《最高人民法院關于審判人員嚴格執(zhí)行回避制度的若干規(guī)定》、《人民法院執(zhí)行工作紀律處分辦法（試行）》、《最高人民法院關于嚴格執(zhí)行<中華人民共和國法官法>有關懲戒制度的若干規(guī)定》、《關于規(guī)范法官和律師相互關系維護司法公正的若干規(guī)定》、《最高人民法院關于“五個嚴禁”的規(guī)定》、以及《最高人民法院關于違反“五個嚴禁”規(guī)定的處理辦法》等等，林林總總，全方位地劃定了司法權力規(guī)范運行的界限。
另外，對司法權力的運行有約束力的黨內文件也不在少數。例如2005年中共中央發(fā)布了《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》，最高人民法院隨后向全國法院發(fā)布了《關于貫徹落實<建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要>的若干意見》；三年后最高人民法院又發(fā)布了《人民法院貫徹落實<實施綱要>和<若干意見>構建懲治和預防腐敗工作機制實施細則》。2008年中共中央發(fā)布了《建立健全懲治和預防腐敗體系2008－2012年工作規(guī)劃》，最高人民法院隨后發(fā)布了《最高人民法院關于貫徹落實<建立健全懲治和預防腐敗體系2008－2012年工作規(guī)劃>的實施辦法》。這些黨內文件雖然形式上僅約束黨員法官，但受現實政治體制的影響，事實上對在我國從事公職工作的人員都具有普遍的約束力，對司法權力的運行而言是一種有普遍約束力的政策性文件。
不同層次的法律規(guī)定以及黨內文件在保障司法權力規(guī)范運行、預防司法腐敗方面的力度非常大，但司法權力運行的不規(guī)范以及法官的違紀違法現象卻并未因此而有明顯的克制與收斂，陣容龐大的規(guī)章制度并未實現預期的防控效果。制度失靈的原因何在？
許多學者對這一問題進行了深度反思。他們中的多數人認為我國法院系統(tǒng)面臨這一困境的根本原因在于司法不獨立。依法獨立行使審判權主要是指法官獨立行使審判權，不受其他任何組織和個人包括上級法院或本級法院法官的不當干預，法官只接受法律的約束和自己良心的指引。依法獨立行使審判權是司法公正的根本保障。司法若不獨立，容易導致司法權力根據法律之外的某種標準如政治需要運行，遠離法律的要求；司法若不獨立，法官裁判易受利害關系人的影響，難以做到居間裁斷；司法若不獨立，就難以實現法律上的公正，司法就不會得到公眾的承認與信任。 正是因此，西方許多國家都規(guī)定了法官獨立審判的制度，以保證司法公正。但我國受前蘇聯國家權力結構模式的影響，采取了高度集中的政治體制，司法權力也采取行政化運作模式，法院體制呈現明顯的行政化特點：法院在整個構成和運作方面與行政機關在體制構成和運作方面有著基本相同的屬性，是按照行政體制的結構和運作模式建構和運行的。 這種行政化的司法運作模式能夠在短時間內有效審結大量糾紛，有效貫徹黨的路線、方針、政策，實現司法的社會治理功能。但隨著社會的發(fā)展，中國社會由單一的計劃管理走向多元的市場調節(jié)，采取行政化運作模式的司法體制日益暴露出與依法獨立行使審判權的本質要求格格不入的弊端。
司法體制的行政化弊端主要體現在以下幾個方面。首先是法院與其他國家機關之間關系的行政化。在我國，人民代表大會是國家權力機關，法院、檢察院、政府都由其產生并對它負責，法院、檢察院與政府一樣都是人大的衍生機關；而且，由于法院的人事及福利待遇管理來自于地方政府的人事編制部門和財政部門，法院在事實上也幾乎成為當地政府的輔助機構。法院時常受到人大或政府的不當影響，審判的獨立性被弱化。其次是法院之間相互關系的行政化。我國憲法和法院組織法都明確規(guī)定上下級法院之間是一種審判監(jiān)督關系，通過不同審級的設立，在法院內部相對分權，為那些不服從一審判決的當事人提供進一步的救濟，以避免司法權力因獨立而陷入專權與妄斷。但在實踐中，由于各級法院都設置了一定的業(yè)績考核標準，如上訴率、發(fā)回重審率、改判率等，使上下級法院之間的監(jiān)督關系扭曲為一種準行政關系。下級法院在案件審理中遇到疑難問題往往會向上級法院報告，等待上級法院的批復或指示之后再依照辦理，以免案件上訴后被發(fā)回重審或直接改判。上下級法院關系的行政化使得審級制度形同虛設，下級法院征求上級法院意見之后的判決，實際就是上級法院的意見，審級監(jiān)督因而名存實亡，當事人的上訴權事實上被剝奪。再次是審判活動過程的行政化。相對于法院處境來講，我國法官在審判過程中的獨立性更弱，不僅在法律上不具有獨立審判的地位，在實踐中也無獨立審判之可能。在法律上，根據法官法和法院組織法的規(guī)定，獨立行使審判權的主體是法院，而不是法官。因而司法實踐中的主審法官并無獨立作出判斷的權力，所有案件經獨任審判員或合議庭審理之后，承辦法官須將擬判決的結果上報給副庭長或庭長、重大案件需上報副院長或院長簽署同意意見后始能公布結果。 這一做法體現了強烈的行政化色彩，違背了法官作為依法獨立行使審判權之核心主體的基本要求，使親歷案件庭審過程、掌握第一手材料的法官喪失了獨立判斷的可能性，也就降低了法官規(guī)范行使司法權力的積極性。還有就是法官管理制度的行政化。我國現行體制對法官的任免、升職、獎懲都是按照公務員標準予以管理的，法官地位與薪金待遇缺乏法律上的長效保障，在工作中時常受到對其有管理權限或能夠決定其薪金福利發(fā)放的機構或人員的掣肘，這迫使法官有時不得不為了保全自身利益而在法律和良心上作出讓步，降低了審判的公正程度。
司法體制的行政化嚴重制約了法官依法獨立行使審判權的程度，法官審判時不得不花費大量的時間和精力用以平衡來自行政力量的干擾。在具體審判過程中，法官可能會受到來自本院庭長、院長、或者上級法院法官的指示，受到來自行政機關的壓力、權力機關的“個案監(jiān)督”。為了保全自身利益，法官裁判時，通常會向上級領導匯報案件進展情況、請示處理意見，會向權力機關或行政機關通報案情，司法權力運行的不規(guī)范情況時常出現。久之，性質更為嚴重的貪污賄賂、濫用職權、枉法裁判等違紀違法行為也就難以避免了。
三、司法權力運行中的理論與實踐悖論
其實，針對我國司法權力運行中的行政化弊端，學界很早就有人提出過相應的改進建議。有學者指出司法是一種權威裁判、而不是一種權力裁判，因而應當以高薪待遇、退休保障、終身任職等措施確保法官在司法審判中的獨立地位，同時廢除審判委員會制度和政法委協調公檢法協同辦案制度以及人大對法院的個案監(jiān)督制度，以保證法官只服從法律，以公正的裁判維護司法的恒久權威，使之成為人們內心的真正信仰。 也有學者指出，我國仿照前蘇聯模式建立起來的“條塊結合、以塊為主”的領導體制使司法機關受地方黨委和政府制約嚴重，需要建立“以條為主”的垂直管理體制，改善黨對司法工作的領導方式，廢止政法委協調辦案制度，廢除檢、法并列的司法體制，建立以審判為中心的司法權力格局，保障司法權力行使的統(tǒng)一性。
這些改進建議的核心目的是保證法官依法獨立行使審判權。解決中國的司法問題，在總體上必須從改造法官科層行政官僚體制及其法官審判權的運作體制入手。 傳統(tǒng)認識將司法同行政一樣視為是國家權力的一種，二者皆由人民代表大會產生并對其負責。這個意義上的法院與行政機關沒有什么性質上的不同，都是同級權力機關的衍生機關，人員編制與任命都由同級黨委或人大決定，運行經費也由同級行政機關控制下的財政部門撥付；法院內部也是行政科層化管理體制，院長、副院長、庭長、副庭長等都有相應的行政級別，職位晉升、福利增加也都按照公務員法的規(guī)定予以管理。這種“以塊為主”的行政化司法管理體制必然會帶來司法的地方保護主義，司法易成為地方權力的附庸。因而，重新審視司法的自身性質，建立“以條為主”的運行體制，有助于法院從地方權力的約束中解放出來；廢除審判委員會制度，有利于法官的獨立與權責統(tǒng)一，弱化法院內部管理的行政性質；廢除政法委協調辦案制度，改善黨對政法工作的領導，有利于法院獨立履行審判職責。這些建議在弱化人大、檢察院等機關對法官的監(jiān)督權，弱化法院院長、庭長等人對法官的行政管理權的同時，也就是強化了法官的獨立審判地位。
但司法的實際運行狀況卻與理論改進建議走上了相反的方向：對法官的監(jiān)督監(jiān)管不斷強化，法官的獨立審判地位卻不斷弱化。對法官的行政監(jiān)督監(jiān)管權主要掌握在法院院長手中。一方面，法院院長掌握著法官的人事任免權。根據《法官法》的規(guī)定，最高人民法院的副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長和審判員由最高人民法院院長提請全國人民代表大會常務委員會任免；地方各級人民法院的副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長和審判員由本院院長提請本級人民代表大會常務委員會任免。另一方面，法院院長也掌握著足以影響法官升遷與福利待遇的考核決定權。根據《法官法》第13條第4款的規(guī)定，法官“經考核確定為不稱職的”，法院院長“應當依法提請免除其職務”，院長事實上掌握著法官考核結果的好壞差異。法院院長的行政管理權被強化，也就意味著法官審判權的弱化。首先，裁判文書簽發(fā)制度使案審法官不具有最終決定案件裁判結果的權力。裁判文書簽發(fā)制度是指人民法院的各種裁判文書由具體審理案件的法官擬制后，報經有關審判庭庭長、分管院長或院長審查、核準并簽發(fā)后，才能作為法院正式判決書或裁定書對外發(fā)布的一種制度。 裁判文書簽發(fā)制度事實上剝奪了法官獨立作出裁判結論的可能性，是一種典型的壓縮法官獨立審判空間的行政管理制度。其次，法官的審判活動過程受到多重監(jiān)督，大大限制了法官審判的獨立自主程度，增加了司法運行不規(guī)范的幾率。法官的審判過程面臨著多個主體的監(jiān)督，有來自于本院院長、庭長等行政領導的監(jiān)督，也有來自于上級法院、檢察院的監(jiān)督，還有來自于人民代表大會的個案監(jiān)督。理論上來講，對權力的監(jiān)督越多，權力運行的規(guī)范程度就越高。但事實是，我國司法權力的運行并未因這些密集的監(jiān)督而變得愈來愈公正，反而是愈來愈難以獨立，不規(guī)范運行的情況愈來愈普遍。個中原因有兩點：一是針對法官審判活動的各種監(jiān)督事實上是以監(jiān)督之名參與分享司法審判權，各類監(jiān)督主體不時以監(jiān)督的名義干擾法官正常的審判過程，他們的監(jiān)督行為事實上削弱了司法審判的職業(yè)化、專業(yè)化程度，結果是過多的監(jiān)督反而使司法走向政治化、遠離了專業(yè)化，法官職業(yè)倫理亦隨之弱化，違紀違法伴之而來；二是監(jiān)督權力異化，實踐中人民代表大會的監(jiān)督異化為人民代表的個人監(jiān)督、法院領導的監(jiān)督淪喪為法院領導與案審法官共同腐敗等情況，皆是因無人監(jiān)督監(jiān)督者而形成的亂象，不但沒能以監(jiān)督消解腐敗，反而擴大了腐敗的主體范圍。
于是，一個奇怪的現象就產生了：學者針對我國司法體制中存在的行政化弊端，不斷提出有益于法官獨立審判的理論建議，而司法實踐卻依舊如斯，法官獨立審判的空間不但沒有擴大，反而被壓縮的越來越小。是什么力量支撐著僵化的司法體制能夠一再拒絕各種合理的改進建議，支撐著影響法官正常履職的各種外部力量不斷得到加強，進而異化為誘使或迫使司法權力不規(guī)范運行的因素？
四、司法權力運行中的價值缺失
就我國目前情況來看，司法制度失靈且很長一段時間沒有改善的根本原因在于我國司法權力的運行過程缺少了內在的精神或價值支撐。《環(huán)球時報》2013年2月5日發(fā)表一篇題為《官員價值體系虧空，錢房就來填補》的社評。該評論指出，當前中國官員腐敗現象普遍的根本原因是社會的傳統(tǒng)價值體系被市場經濟沖得七零八落，應有的一些價值標尺或者變得很軟弱，或者成了缺位的真空；與此同時，貨幣標尺卻大行其道，它的統(tǒng)治地位在向很多本應拒絕它的領域蔓延。 此言可謂一舉中的。我國制定了那么多有關司法權力規(guī)范運行的約束規(guī)則，卻依然沒能阻止不規(guī)范行為的大面積發(fā)生，其根本原因既不是相關法律制度不夠完備，也不是法官業(yè)務能力不夠高超，而是我們的司法權力運行過程整體地缺少了對法律絕對忠誠的價值追求，缺少了法律至上、依法獨立行使審判權的觀念培養(yǎng)。
一方面，法官普遍地缺乏法律至上、依法獨立行使審判權的價值觀念的支撐。擁有法律至上、依法獨立行使審判權的價值觀念支撐，是法官公正裁判的基礎。法官能否依法履行職責、規(guī)范行使司法權力，關鍵在于其個人價值體系中的法律至上觀念是否處于最高位置。同樣的法律制度，在擁有法律至上觀念、絕對忠誠于法律的法官那里是匡扶正義的利劍，在缺乏法律至上觀念的法官那里只是權衡個人利弊得失、謀取私利的手段；同樣的法官約束機制，在內心忠誠于法律的法官那里是被嚴格遵守的內在準則；在缺乏法律信仰的法官那里只是隨時可能被逾越的外在限制。我國法院系統(tǒng)內部目前明顯彌漫著一種失落、沮喪和失敗的情緒，法官們對自己所從事的工作自我評價不高，沒有基本的職業(yè)自豪感，對法治缺乏足夠的信仰與信心。 對法治缺乏信心、對法律缺乏信仰，這會極大降低法官依法審判、規(guī)范行使司法權力的可能性。就如哈特區(qū)分人們面對法律時可能會持有“內在觀點”和“外在觀點”一樣，持有內在觀點、將法律要求內化為自己內心行為準則的人比持有外在觀點、被迫遵守法律的人，逾越法律規(guī)定的可能性會大大降低。對于專司審判權力的法官而言，內心是否持有法律至上的觀念尤為重要，這是法官的良知、良心、抑或道德律條中最為重要的內容，是其能否依法審判、規(guī)范行使權力、踐行法律正義的重要影響因素。因而，缺少獨立審判觀念支撐的法官在面對各種誘惑時，忠實執(zhí)行法律規(guī)定、堅決抵制不法行為的能力下降，違紀違法行為發(fā)生的幾率增大。
將法律運行不暢、制度失靈的原因完全歸責于法官個人內心缺乏法治精神，這在個別案件的層面基本可以成立；但若從我國法院系統(tǒng)整體上看，很難把司法權力運行不規(guī)范普遍化的原因簡單地歸責于法官職業(yè)素養(yǎng)低、法治觀念差。畢竟，我國法官隊伍在上個世紀多由軍人轉業(yè)而來，近一二十年又從大學畢業(yè)生中選拔了大量法律知識結構完備、業(yè)務能力突出的青年才俊加入法官隊伍。就人員構成來講，法官隊伍的整體水平應該是非常高的，包括司法業(yè)務能力和職業(yè)道德素質，很難說這個群體的法治意識與規(guī)則意識整體上低于其他社會群體。但為何司法權力運行不規(guī)范的現象卻如此普遍？筆者認為，那種把司法腐敗的根源完全歸諸于法官人性的缺陷、個體的需要和職業(yè)道德淪喪的立場 ，只是看到了問題的表面，并沒有觸及實質。因為從人性論的角度來看，無論是人性本善、還是人性本惡，在邏輯上都不能從個體人性墮落推導出普遍腐敗的結果。若人性本善，蛻變只能是個別現象，不應該是普遍現象；若人性本惡，為何西方法治國家的法官又享有極高的社會威望？同一類職業(yè)群體在中西方分別營造出截然不同的社會形象，顯然并非人性論的理由能夠解釋的清楚。所以，因人性有缺陷、司法良知淪喪而導致法官蛻變、腐敗只是個別現象；一旦這種蛻變、不規(guī)范行使權力的現象群體化、普遍化，這就不僅僅是某個或某些法官人性墮落的問題了，而是司法制度本身存在著問題。
因而，在另一方面，司法權力運行不規(guī)范的更深層次的原因是我國現行司法制度缺乏對法律至上、依法獨立行使審判權觀念的貫徹和保障。毫無疑問，西方國家的法官享有極高社會威望源于其設計合理的司法制度或體制，是他們的法官遴選制度與司法運行機制保證了法官在整體上信任法律、規(guī)范司法，進而奠定了法官、司法機構在整個社會中的權威地位。但我國目前有關法官管理的制度以及司法運行機制并沒有以法律至上、依法獨立行使審判權為其最高原則，而是把行政化的價值追求整個地嵌入其中。行政化運作過程中的“命令-服從”模式秉承的理念并非法律至上，而是權力至上。例如裁判文書簽發(fā)制度中，行政級別高的法官可以決定行政級別低的法官所審案件的結果，就是一種典型的行政權力決策模式。這種模式雖然在法制恢復之初法官業(yè)務素質整體不高的情況下發(fā)揮了重要的把關作用，但其本質上是與司法權的內在要求相抵觸的，不僅很大程度上否定了法官的獨立審判地位，而且人為延長了權力的運行環(huán)節(jié)，也就是增加了權力尋租的機會，增加了權力運行不規(guī)范的可能性。
更重要的是，司法權力運行過程中的行政決策模式在深層意識上反映的是對法官的不信任。社會秩序的維持與運轉依靠的是社會成員之間的普遍信任，信任可以使一個人的行為具有更大的確定性和可預期性。古代熟人社會秩序的維系依賴的是交往個體之間直接的人格信任，現代陌生人社會秩序的建立依賴的是對法律系統(tǒng)的信任。大家必須普遍信任法律、信任依據法律裁判糾紛的法官，才能建立一個具有良性循環(huán)功能的社會信任系統(tǒng)，有效保障所有人的良性社會交往。 對法官的充分信任是司法的根本，法官一旦不被信任，司法也就失去了立足的根基。司法權力運行中的審批制恰恰反映出來的是對法官的不信任。本應由法官獨立完成的司法審判過程，最后一個階段卻需經完全沒有參與案件審理過程的行政領導簽發(fā)，這一環(huán)節(jié)否定了法官在司法審判中的主體地位，使法官在履職過程中無法找到心理上的自我認同感，挫傷了法官的工作積極性和職業(yè)自尊感。這種價值認同意義上的負面影響遠大于一些硬性規(guī)定給法官帶來的不利影響。一些限制或約束法官獨立審判地位的硬性規(guī)定比如調解率、結案率、執(zhí)行率、上訴率、發(fā)改率等規(guī)定，雖然都會對法官依法獨立行使審判權的地位產生沖擊，法官卻可以通過某些方式或多或少地規(guī)避這些考核風險；但制度中蘊含的那種對法官的不信任傾向是任何法官都無法規(guī)避和擺脫的，這種價值傾向會逐漸滲透到法官工作的每一個環(huán)節(jié)，影響其情緒，降低其效率，使之無法以完全忠誠之心適用法律、以徹底中立之情對待當事人。
我國司法權力運行不規(guī)范、法官違紀違法現象普遍的根源在于制度設計的觀念錯位，本與法官依法獨立行使審判權相抵觸的行政觀念卻貫穿于司法權力運行的整個過程，使法官整體上迷失了基本的價值方向，忠實執(zhí)行法律的基本原則被置換成了執(zhí)行上級命令的原則，公平正義的基本原則被置換成了遷就權力的功利主義原則。因而惟有重建司法倫理、重塑司法人格，堅持對法律和良知的遵從，才能為杜絕冤案夯實基礎。
五、司法權力規(guī)范運行中的正當價值構建
學者針對司法權力運行不規(guī)范給出的改進建議，多是制度的改進與完善。問題是，若只是看到制度的更替，而不重視價值觀念的更新，即使制度有所變化，執(zhí)行起來亦會走樣、變形；而且，若無思想上的解放與革新，新的制度如何形成與制定也是問題。君不見學界提出的諸多司法改革建議已逾十余年，但制度本身卻無甚多改變，其中核心的原因應是價值觀念與思想認識的僵化阻礙了制度的更新與交替。緩解司法權力運行中的這一緊張局面，既要依靠制度的強硬，也必須對社會價值體系重新整理和構建。 司法體制改革的關鍵也即司法權力運行規(guī)范化的關鍵，應是在司法權力運行過程中構建正當的價值體系，移除能動司法意識形態(tài)下的政治大局觀念，切實貫徹司法審判中的公平正義觀念；移除行政化思維中的權力至上觀念，鞏固司法運作模式中的法律至上觀念。
已有不少學者提及司法改革中的觀念改進或者價值體系構建的建議。如有人提到司法制度改進中容易被忽視的一環(huán)是司法倫理的重建和司法人格的重塑 ，也有人提到任何控制制度約束力的真正發(fā)揮都離不開被約束主體內心的道德自律 ，也有人提到提升司法公信力的基礎是確立唯法是從的理念和品德 ，也有人提到司法的定力是遏制錯案的根本 ，還有人提及司法改革面臨的障礙和制約因素主要是思想觀念上的束縛 ，這些建議的重點皆在于關注司法體制改革中的觀念改變與價值體系的構建。但大多數學者只是指出了應當改進觀念或構建新的價值體系，至于構建誰的價值體系、如何構建等問題，少有更為詳細的論述。
關于構建誰的價值體系這一問題，已有成果多是主張應當加強法官的職業(yè)道德建設。例如上文提及的司法人格的重塑、主體內心道德自律的強化、唯法是從理念的確立、司法定力的培養(yǎng)、思想觀念的解放等建議，指向的主體皆是法官。的確，司法權力規(guī)范運行過程中必須要加強法官群體的價值體系建設，因為他們是司法權力的具體行使者，他們對于公平正義和法律至上觀念的認同程度，將直接影響司法權力運行效果的好壞、影響法律適用質量的高低。明確的法律規(guī)范并不必然帶來司法的公正、充分的證據也并不必然產生唯一的裁判結果， 尤其是在法律規(guī)定的自由裁量范圍內，法律文本的客觀性與確定性完全可能因司法者價值取向的不同而發(fā)生變化。此時的法治轉化為法律限定范圍內的人治 ，法官的司法理念及其價值判斷決定著他對法律規(guī)范和事實證據的選擇。因而法官正當價值觀念的培育尤為重要，是保證司法權力規(guī)范運行的最為直接的因素。
但是，前已述及，我國法官群體性價值觀念錯位的根本原因并不在于法官本身，而在于司法制度或體制設置的觀念錯位。在法官與政府公務人員一樣接受行政管理體制的約束時，法官就會產生天然的行政情結，司法權力運作過程中真正起作用的是行政權。 現行司法制度中蘊含的行政化思維，將法官馴化成了政治大局觀念和權力的附庸。因而，欲構建法官的正當價值體系，必須首先在司法制度的建設中切實貫徹法律至上、依法獨立行使審判權的基本價值，唯有對法官切身利益產生持續(xù)影響的法官升任、法官福利等制度彰顯新的價值排序，才能在普遍意義上改善法官的價值體系。法官管理體制的重新設置需要充分體現對那些到了一定位置升不上去的法官的真實尊重，使之最終能夠帶著這份職業(yè)榮耀與尊重離開公職，這種榮耀不能是金錢或者權力，而應當是與全社會的主流價值體系相符的某些內容；而且，在新的制度設計中，不僅要在精神層面構建正當的司法價值體系，而且要在物質保障層面認真安排法官的合法利益，如法官終身任職制度、法官福利保障制度等，才能破解司法反貪的“運動式”局面，形成長久實效。 最高人民法院新近發(fā)布的《關于切實踐行司法為民、大力加強公正司法、不斷提高司法公信力的若干意見》中，就初步提出了對法院隊伍進行分類管理、完善法官單獨職務序列制度的改革建議。這與該意見中提出的推進主審法官負責制、弱化法院院長、庭長對審判的管理權限等內容，是密切相關、相輔相成的，共同在制度上切實保障法官群體的合法權益。唯有在此基礎上，才可能有效構建法官的正當價值體系。
司法制度改革必須體現新的、能夠切實反映司法運行本質的價值理念，這確實是我國司法改革的重點內容。重視這一點是否就抓住了保障司法權力規(guī)范運行的關鍵要素？筆者認為，即使學界普遍意識到了相關制度理念、制度價值轉變的重要性，也并沒有抓住我國司法體制改革中最為關鍵的一環(huán)�？v觀新中國的社會變革史，無論是成功的還是不成功的，中國社會的變革基本是自上而下展開的，推動變革程序啟動的領袖人物往往是變革的關鍵因素。就此而言，如何推動對司法制度的頂層設計和價值構建享有決策權的那些人的價值觀念的轉變，將是構建正當司法價值體系的基礎因素。
既然構建誰的價值體系一事已基本清晰，那么，如何構建這一價值體系的邏輯順序也已明確。欲要構建法官的價值體系，必須先改變對法官產生約束力、控制力的各種司法制度中的價值安排，在司法制度或司法體制的改革中樹立法律至上、把權力關進制度的籠子的觀念，是司法權力運行規(guī)范化的關鍵。
構建正當司法價值體系的第一步，應是努力說服那些掌握司法制度變革決策權的領袖人物樹立法律至上的基本觀念。這一要求其實已經超越了單純的司法體制改革范圍，因為能夠左右司法體制改革方向的決策者事實上都是國家的政治領導人。而且，當今中國的法院作為國家管治機構的一部分，并不是一個單純的裁判機關，它需要在整體性的管治構造中發(fā)揮一種對有關法律事務的“主動”及“聯動”的作用。 因而說服這些決策者還法院系統(tǒng)以獨立審判之身，放棄對其政治管治功能的期望，實際上是動議他們作政治體制上的改革。在這個意義上，必須將司法體制改革納入政治體制改革的步伐中去，沒有政治體制上的改革作為基礎，單講司法體制改革是一種奢談、甚至妄談。因而，掌握司法體制改革決策權的政治領導人的法律至上、獨立審判觀念的樹立至關重要。此外，需要強化樹立獨立審判觀念的精英人士還包括有權制定具體法律制度的立法者、立法解釋者、抽象司法規(guī)范的制定者。因為這些人是貫徹國家政治領導人之法治意識的規(guī)則制定者或執(zhí)行者，他們是否具有崇高的法律信仰、堅定的法律信念，將會直接影響其所制定或執(zhí)行的法律規(guī)則能否蘊含公平正義觀念、能否摒棄行政化思維、能否貫徹依法獨立行使審判權的基本原則。說服這些精英人士樹立法律至上的基本觀念，這一步驟已初見成效，相關理念已經開始部分地體現在黨的十八大報告、最高人民法院的一些文件中。
構建正當司法價值體系的第二步，是在司法體制或司法制度的變革中堅決貫徹法律至上、依法獨立審判的基本觀念。實現這一步變革的基本路徑，就是割除現有司法制度中體現行政化思維的相關內容，建立真正有利于法官依法獨立行使審判權的司法制度。具體來講，建議廢止的制度包括政法委協調辦案制度、審判委員會制度、判決書簽發(fā)制度、法官行政職級制度以及行政性的考核制度、人大個案監(jiān)督制度等，需要改善的制度包括地方人大主導法官任命制度、地方政府財政部門主管法官薪水及辦案經費制度、檢法并列制度等，需要新建的制度包括法官高薪、退休保障、終身任職等有助于法官獨立的垂直管理制度，提高法官在制度上的獨立地位以及社會中的權威地位。
構建正當司法價值體系的第三步，是在建立健全法官獨立承擔案件責任的基礎上，樹立其法律至上和依法獨立行使審判權的觀念。構建法官的正當價值體系，應充分借助各種手段方式，培養(yǎng)其“堅守法治信仰，堅持法治思維，摒棄行政思維，堅決依法辦案”的信念， 以確保法官的思維獨立、并對裁判結果獨立負責，堅守司法公正的底線。 當然，構建法官正當價值觀念的同時，也必須注意加強司法系統(tǒng)內部行政管理者的依法獨立行使審判權意識，因為在我國現實環(huán)境下，即使在制度上能夠確立法官依法獨立行使審判權的法律規(guī)范，但受傳統(tǒng)司法文化及現實體制的影響，法院院長、庭長等對法官具有行政管理權限的人是否具有崇高的法律信仰、堅定的法律信念，將會直接影響審判中的法官能否獨立、公平、公正地適用法律，實現法律正義。法官依法獨立行使審判權觀念的培養(yǎng)，不僅需要制度上的支持，而且需要人員上的配合。
在中國，正當司法價值體系的構建并非只是法官個人的事情，而是整個司法體制、甚至政治體制變革的復雜過程。單純強調法官依法獨立行使審判權觀念的培養(yǎng)，而忽視對其享有管理和約束職能的行政領導人、司法制度中正當價值體系的構建，實踐證明很難起到防范法官違紀違法行為、提升司法公信力的預期目的。必須整體上考慮法官違紀違法行為普遍化的根本原因，首先培養(yǎng)能夠左右司法體制改革方向的國家政治領導人的法治思維，以其影響司法系統(tǒng)上層領導人依法行事；而后改善現行司法體制中的各種具體制度，去除其中與法官依法獨立行使審判權原則相抵觸的各種制度，建立有效的司法獨立機制，將依靠少數領導人的法治轉化為制度法治；最后才能、且才有可能要求法官提高法治意識和審判獨立意識，以確保每個案件都能獲得公正審理。唯有如此，才能真正扭轉當前司法權力運行不規(guī)范的不利局面，逐漸實現司法權力的規(guī)范運行。
六、結語
我國司法權力運行中固有的行政化弊端已被審視多年，相應改進建議也提了很多，但實踐中的司法制度變化卻不多，司法權力運行的規(guī)范性逐年走低，司法公信力日趨下降。究其原因，皆在于法律至上的獨立審判觀念未曾真正樹立，行政化思維仍是司法權力運行的主導觀念。請示匯報、司法審批、審判委員會決定、政法委協調辦案等制度，都擺脫不了行政化思維的主導，這些制度消弱了依法獨立行使審判權觀念在司法權力運行中的作用，弱化了法官在司法審判中的獨立主體價值，使其難以積極、中立的姿態(tài)公平裁判案件，從而導致為數眾多的冤假錯案的發(fā)生。與其在因果鏈的末端亡羊補牢，通過冤假錯案的平反來提升司法公信力，不如在制度的源頭去除影響司法權力規(guī)范運行的行政化觀念障礙，認真踐行黨的十八大報告提出的深化司法體制改革的目標，在司法權力運行機制完善的過程中，構建法律至上、依法獨立行使審判權的正當司法價值。與此同時，必須強化提升法官依法獨立行使審判權的法治意識，才能真正改善目前司法權力運行不規(guī)范的局面，有效提升司法公信力。
