[ 劉仁文 ]——(2001-1-5) / 已閱83023次
（四）勞動教養(yǎng)在實踐中存在很大的隨意性和混亂性，不利于貫徹法治和保障人權(quán)
首先，由于勞動教養(yǎng)的審批權(quán)事實上由公安機關(guān)一家行使，致使：不夠勞教條件的，作了勞教處理；本應(yīng)追究刑事責(zé)任的，降格作勞教處理；有些案件，證明有罪不足，但又沒有充分證據(jù)否定有罪，公安機關(guān)為避免被檢察機關(guān)退回，干脆不移送檢察機關(guān)，而采取勞教的辦法；還有的案件，檢察機關(guān)已經(jīng)作出不起訴的決定，按照新的刑事訴訟法規(guī)定：“如果被不起訴人在押，應(yīng)當(dāng)立即釋放”（《刑事訴訟法》第143條），但有的公安機關(guān)不但不放人，反而對其處以勞動教養(yǎng)。(31)其次，由于《勞動教養(yǎng)試行辦法》頒布后，隨著社會形勢的變化，有關(guān)部門又相繼頒布了多達幾十個規(guī)范性文件對其進行補充，這些規(guī)范性文件包括：全國人大及其常委會通過的單行條例、決定；國務(wù)院及其有關(guān)部委頒布的行政法規(guī)、規(guī)章；最高人民法院、最高人民檢察院的司法解釋以及其他一些“通知”、“批復(fù)”之類的規(guī)范性文件。它們散見于各種效力不一的法律、法規(guī)和文件中，既零散又混亂，這種局面給勞動教養(yǎng)工作帶來了極大的隨意性。例如，按照《試行辦法》的規(guī)定，勞動教養(yǎng)收容的對象是有地域限制的，即“家居大中城市需要勞動教養(yǎng)的人”和“家居農(nóng)村而流竄到城市、鐵路沿線和大型廠礦作案，符合勞動教養(yǎng)條件的人”，但《治安管理處罰條例》和《關(guān)于禁毒的決定》、《關(guān)于嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定》等則沒有地域限制，由此導(dǎo)致各地執(zhí)法的不一致，有的認(rèn)為勞動教養(yǎng)應(yīng)繼續(xù)控制在“大中城市”的范圍，有的則突破到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村地區(qū)。(32)又如，對哪些行為可以適用勞教，理解也是頗不一致，有的認(rèn)為不到20種，(33)有的認(rèn)為有20多種，(34)還有的認(rèn)為《試行辦法》等法律法規(guī)的模糊用語，幾乎包容了違反《治安管理處罰條例》的所有行為，因而“凡夠得上治安處罰的，就可以適用勞動教養(yǎng)�！�(35)更有人認(rèn)為，由于“法出多門”，一再擴大勞動教養(yǎng)的適用范圍，致使“勞動教養(yǎng)變成了一個筐，什么人都可以往里裝”，甚至連夠不上治安處罰的也可以適用勞動教養(yǎng)。(36)
三、勞動教養(yǎng)的改革方案與選擇
對于勞動教養(yǎng)的出路，大致有三類主張：一是保留并強化，認(rèn)為勞教制度創(chuàng)建40多年來，累計教育改造了近300萬有各種違法犯罪行為的人，不僅為穩(wěn)定社會作出了重要貢獻，而且把大量被收容人員改造成了自食其力的守法公民，因而這一有中國特色的制度只能加強不能削弱；(37)二是廢除，認(rèn)為勞教性質(zhì)含混，收容條件籠統(tǒng)，操作過程缺乏監(jiān)督，隨意性大，易出差錯，侵犯公民的人身自由權(quán)，是法治不健全時代的產(chǎn)物，應(yīng)予以取消；(38)三是改革，認(rèn)為當(dāng)前我國正處于由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的過程中，社會治安、人民群眾生活秩序仍需進一步穩(wěn)定，在這種形勢下，要一下子把實行了40多年之久的勞動教養(yǎng)制度完全取消，不切實際。(39)再者，我國刑法對犯罪概念既有定性規(guī)定，又有定量規(guī)定（而西方國家的刑法卻只有定性規(guī)定，沒有定量規(guī)定），定量規(guī)定決定了我國刑法奠基于結(jié)果本位，忽視行為人的人格狀況，刑法的這一特點又決定了治安管理處罰條例也必定以結(jié)果為本，這樣兩者均著重于從處罰行為人的客觀行為及其危害程度上去銜接，而對行為人的主觀惡性因素考慮不夠，從而在預(yù)防和治理犯罪上留下一種結(jié)構(gòu)性缺陷，這一結(jié)構(gòu)性缺陷需要勞動教養(yǎng)這樣一種側(cè)重行為人的主觀惡習(xí)而關(guān)注其人格矯治的方法來彌補。(40)不過，現(xiàn)行勞動教養(yǎng)制度的種種弊端又確實不容忽視，因而迫切需要對其進行改革。從近幾年的討論情況看，絕大多數(shù)人屬于第三種觀點，筆者也可歸屬此類。但對勞動教養(yǎng)制度如何改革，其中又觀點紛呈，現(xiàn)就幾個主要方面的討論作一考察，并談?wù)勛约旱目捶ā?br>
（一）關(guān)于勞動教養(yǎng)的性質(zhì)
改革后的勞動教養(yǎng)應(yīng)屬于一種什么性質(zhì)，對此，主要有以下觀點：
1、行政處罰。認(rèn)為勞動教養(yǎng)是行政處罰，而不是刑事處罰。實踐中勞動教養(yǎng)法律性質(zhì)的模糊，很大程度上根源于積習(xí)已久但急需匡正的一些不規(guī)范作法，比如勞教場所的環(huán)境、設(shè)施以及勞教人員的活動規(guī)則、待遇等體現(xiàn)不出限制人身自由的法律原旨，而幾近于罪犯被剝奪人身自由的狀態(tài)，造成勞動教養(yǎng)與刑罰界線上的模糊；又如，勞動教養(yǎng)與短期自由刑在適用對象、運作方式、法律后果等方面不同，無法比較孰輕孰重。但實踐作法的偏差不能作為我們推導(dǎo)勞動教養(yǎng)法律性質(zhì)的基點，而恰恰是需要改革的議題。持此觀點的學(xué)者進而指出：既然勞動教養(yǎng)在法律性質(zhì)上屬于行政處罰，那么就應(yīng)當(dāng)由行政機關(guān)來行使審批權(quán)，故可在現(xiàn)有勞動教養(yǎng)管理委員會的基礎(chǔ)上，通過對其進行改革，使之真正成為擁有基本設(shè)施、專職人員和實質(zhì)權(quán)力的法定審批機構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)和管理勞動教養(yǎng)工作。具體而言：（1）組成勞動教養(yǎng)管理委員會的公安機關(guān)的代表不能是參與勞教案件調(diào)查活動的人員，以職能分離來確保審批權(quán)的中立性；（2）借鑒國外司法審查的理念，要求勞動教養(yǎng)管理委員會的決定應(yīng)報請同級人民法院書面審查批準(zhǔn)后方可公布和送交當(dāng)事人，給審批權(quán)的行使加上一枚經(jīng)合法性檢測的砝碼；（3）審批程序應(yīng)貫徹行政程序法的基本原則，尤其是相對人參與原則和程序公正原則，應(yīng)保證被勞教者事先得到通知的權(quán)利，還應(yīng)賦予被勞教者對勞教決定要求聽證的權(quán)利；（4）應(yīng)規(guī)定合理有效的救濟機制，包括被勞教者應(yīng)有權(quán)獲得律師的幫助，以及將法律援助制度擴大到該領(lǐng)域，還應(yīng)賦予被勞教者可依《行政復(fù)議法》申請行政復(fù)議，依《行政訴訟法》向人民法院提起行政訴訟，依《國家賠償法》在合法權(quán)益遭受侵害時獲得賠償，等等。(41)
2、刑事處罰。認(rèn)為“解決勞動教養(yǎng)問題的出路，在于使其刑法化，即納入承擔(dān)刑事責(zé)任的一種方式的軌道�！�(42)在此思路下，又有一些不同設(shè)想，如有的認(rèn)為，改革后的勞動教養(yǎng)主要適用于兩類人，一類是罪行輕微，不需判處刑罰的；二類是已服完一定刑期、有悔改表現(xiàn)，但又不能立即減刑釋放或假釋的，對他們改變處罰措施，實行勞動教養(yǎng)，以使其逐漸適應(yīng)社會生活，早日回歸社會。(43)另有的認(rèn)為，改革后的勞動教養(yǎng)主要包括：（1）原勞動教養(yǎng)對象中的犯罪輕微者；（2）全國人大常委會《關(guān)于處理逃跑或者重新犯罪的勞改犯和勞教人員的決定》中法定的原“強制留場就業(yè)”的三種人中的前兩種人，即：第一，勞改犯逃跑后又重新犯罪者；第二，刑滿釋放后重新犯罪而被判刑勞改的人。(44)無論哪種設(shè)想，有兩點是相同的，那就是：首先，適用對象都是構(gòu)成犯罪的人；其次，都要通過人民法院來裁決。(45)
3、既不是行政處罰，也不是刑事處罰。認(rèn)為“追問它屬于行政處罰還是屬于刑事處罰，我認(rèn)為沒有必要。難道行政處罰與刑事處罰之外就不可能有其他處遇方法嗎？‘非此即彼’的思維方法無法解釋‘亦此亦彼’的客觀現(xiàn)象�！�(46)該學(xué)者還提出了他的“三改”方案：一改名稱，將勞動教養(yǎng)改為教養(yǎng)處遇；二改期限，將現(xiàn)行的1至3年、必要時還可延長1年改為3個月至2年（甚或1年6個月），當(dāng)然前提必須是采取切實措施保證真正做到是“限制自由”而不是“剝奪自由”；三改程序，將勞教決定權(quán)歸人民法院行使（賣嫖娼、吸毒等違法行為不在此列），適用簡易程序，不服可以上訴。(47)
上述三種觀點均有一定的參考價值，但仔細(xì)琢磨，卻都有值得商榷的地方。就第一種觀點而言，有一個問題需要明確：那就是行政處罰可不可以剝奪公民的人身自由權(quán)，特別是剝奪長達1至3年甚至4年之久的人身自由權(quán)？就我們掌握的材料，國外法治發(fā)達國家均無一例外地將剝奪公民人身自由權(quán)賦予法院，行政機關(guān)絕無此權(quán)。(48)正如有的學(xué)者所尖銳指出的：勞動教養(yǎng)作為一種長達4年之久地剝奪被勞教人的人身自由的嚴(yán)厲處罰，不通過正當(dāng)司法程序由法院依法作出判決，“這在當(dāng)今世界實行法治的國家中恐怕是絕無僅有的。”(49)另有學(xué)者更站在理論的高度對于此種觀點予以反駁：“從立法、司法和行政三種國家權(quán)力來看，司法權(quán)本身就是最弱的，公民正是有賴于司法權(quán)和正當(dāng)程序才得以限制政府權(quán)力從而使人權(quán)保障思想得以貫徹”，將勞動教養(yǎng)繼續(xù)定位于行政處罰，“權(quán)力制約、人權(quán)保障就可能落空�！�(50)而且，如前所述，我國已經(jīng)簽署的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第9條第一款規(guī)定：“除非依照法律所規(guī)定的根據(jù)和程序，任何人不得被剝奪自由”，這里的“程序”，據(jù)專家研究，應(yīng)是指經(jīng)過合格的法庭審理。(51)
第二種觀點，關(guān)鍵的問題是排除了現(xiàn)行勞動教養(yǎng)中的那部分不構(gòu)成犯罪的人，特別是那些違反治安管理法規(guī)、屢教不改的。這些人“大法（刑法）不犯，小法（治安管理法規(guī)）常犯，氣死公安，難倒法院”，其行為造成的客觀損害雖并不嚴(yán)重，但通過其行為所反映出來的主觀惡習(xí)較深，對這些人，由于夠不上刑法上的犯罪而無法給予刑事處罰，用一般的治安處罰又無關(guān)痛癢，因而需要一種注重對行為人人格進行矯治的類似勞動教養(yǎng)制度的這樣一種措施，以達到防衛(wèi)社會、預(yù)防行為人犯罪的目的。應(yīng)當(dāng)說，這是勞動教養(yǎng)制度得以存在的主要理論依據(jù)。如果按照“刑事處罰”論者的主張，把這部分人排除在未來的勞動教養(yǎng)制度之外，將不僅對社會治安造成巨大壓力，而且也不利于防止這些人走向犯罪，因而可以說這種觀點是不全面也是不科學(xué)的。
第三種觀點，可取之處在于看到了勞動教養(yǎng)制度與行政處罰和刑事處罰的內(nèi)在區(qū)別，從而既不簡單地把它歸屬于行政處罰，也不簡單地把它歸屬于刑事處罰，但該說的不足之處在于沒有最終明確改革后的勞動教養(yǎng)制度到底屬于何種性質(zhì)。任何一種制度都應(yīng)該有自己性質(zhì)上的定位，這個問題回避不了，也不能回避。
我們認(rèn)為，改革后的勞動教養(yǎng)制度應(yīng)當(dāng)屬于帶有保安處分性質(zhì)的治安處分。所謂保安處分性質(zhì)，是指這種制度與保安處分一樣，關(guān)注行為人的不良人格或病理身心，強調(diào)教育改善和積極預(yù)防，以“走出消極懲罰和事后補救的狹谷，在更廣泛的范圍和更深的層次上，完成控制和預(yù)防犯罪的使命”。(52)所謂治安處分，是指這種制度是基于維護社會治安的需要，對那些有一定違法行為并通過該行為表現(xiàn)出較大主觀惡性的人所給予的一種處分。這種處分由于涉及剝奪或限制公民的人身自由，故需納入司法程序。如何納入，我們考慮可借鑒英國的“治安法院”體制，(53)在基層和中級兩級人民法院創(chuàng)建“治安法庭”，專門負(fù)責(zé)此類案件的審理。案件由公安機關(guān)直接移送，程序可參照現(xiàn)行刑事訴訟法中的簡易程序。大部分案件可實行法官獨任制，但有的案件應(yīng)吸收相關(guān)的人士作為人民陪審員參加，如在吸毒案件中，聘請毒品方面的專家作為人民陪審員。法庭開庭審理案件時應(yīng)通知檢察院，檢察院認(rèn)為必要時可派員出庭監(jiān)督審理過程。被告人有權(quán)自行或委托律師辯護，不服一審判決的，有權(quán)上訴，二審人民法院的裁決為終審裁決。(54)
（二）關(guān)于勞動教養(yǎng)的對象和范圍
改革后的勞動教養(yǎng)，其適用對象大體上應(yīng)為以下幾類人：一是違反《治安管理處罰條例》(55)、屢教不改的，(56)包括有重復(fù)吸毒和賣淫嫖娼等違法行為的；(57)二是犯罪情節(jié)輕微可以免予刑事處分或者不起訴，但又由于行為人具有較大人身危險性不宜馬上放回社會的；(58)三是依照《刑法》第17條的規(guī)定，因不滿16周歲不予刑事處罰，而需要由政府收容教養(yǎng)的；(59)四是依照《刑法》第18條的規(guī)定，需要由政府強制實行醫(yī)療的那部分精神病人。(60)
對于被教養(yǎng)人員的年齡，現(xiàn)行的勞動教養(yǎng)法規(guī)并沒有規(guī)定，筆者認(rèn)為改革后的勞動教養(yǎng)立法應(yīng)當(dāng)對此予以明確�！缎姓幜P法》、《治安管理處罰條例》均規(guī)定受處罰的最低年齡為14周歲，(61)因此原則上改革后的勞動教養(yǎng)也應(yīng)以此為下限。但由于該法的法律后果主要不是懲罰，而是教養(yǎng)和矯治，因而對于那些雖然在14周歲以下，但對社會治安危害較大，其監(jiān)護人又確無能力管教的，可以經(jīng)監(jiān)護人請求，通過法院判決，對確有必要的，送教養(yǎng)場所。(62)
至于現(xiàn)行《勞動教養(yǎng)試行辦法》對勞動教養(yǎng)適用范圍的地域限制，我們認(rèn)為改革后的勞動教養(yǎng)制度應(yīng)對此予以取消，理由是：隨著改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)進程的加快，中小城鎮(zhèn)發(fā)展迅速，農(nóng)村也較過去大為活躍，上述幾類人在這些地區(qū)同樣存在，因而取消收容對象的地域限制，不僅是維護這些地區(qū)社會治安的需要，也是教育、挽救和改善這些人的需要，同時，亦可體現(xiàn)我國“在法律面前人人平等”的原則。
（三）關(guān)于勞動教養(yǎng)的嚴(yán)厲程度和期限
許多對勞動教養(yǎng)的改革意見都提出現(xiàn)行的勞動教養(yǎng)制度在限制人身自由方面過于嚴(yán)厲，而且期限太長。總的來說，我們是同意這種意見的。但具體而言，卻也不能一概而論，應(yīng)區(qū)別對象分別對待：
對于上述第一類（吸食、注射毒品者除外）、第二類和第三類人而言，改革后的勞動教養(yǎng)制度應(yīng)從根本上有別于刑罰，降低其嚴(yán)厲程度�，F(xiàn)行的勞教場所應(yīng)改為“教養(yǎng)學(xué)校”之類的機構(gòu)，通過對被教養(yǎng)人進行政治思想、道德法紀(jì)、文化知識、科學(xué)技術(shù)、勞動生產(chǎn)等方面的教育，把他們改造成為遵紀(jì)守法、具有一定文化知識和生產(chǎn)技能的有用之材。只有這樣，這種較長時間限制人身自由的措施才具有存在的合理性和實質(zhì)上的合法性，也才能真正達到“教育、感化、挽救”的目的。在此基礎(chǔ)上，還要對現(xiàn)有的期限予以縮短，初步考慮可設(shè)定為3個月以上1年以下。
對于吸食、注射毒品者而需要予以教養(yǎng)的，則不能象管理上述幾類人一樣來管理，而應(yīng)在一種相對較為嚴(yán)厲的環(huán)境里強制戒毒。(63)而且，其期限也不能縮得太短，否則根本達不到戒除毒癮的目的。(64)對于此類人員，我們主張實行不定期戒毒，直到有關(guān)的心理、生理醫(yī)生確定其毒癮已除，才釋放其回歸社會。
相應(yīng)地，對于需要強制實行醫(yī)療的精神病人，其管理思路也和吸食、注射毒品者類似。
（四）關(guān)于勞動教養(yǎng)的立法模式和名稱
勞動教養(yǎng)的立法模式，目前主要有兩種主張：一是由全國人大指定專門的法律來設(shè)定；二是可以將勞教法的內(nèi)容納入正在修訂的《治安管理處罰條例》中，單獨專章規(guī)定。(65)我們傾向于第一種方案，理由是：第一，勞動教養(yǎng)事關(guān)公民的人身自由，而且牽涉面大；第二，勞動教養(yǎng)的適用對象、程序和執(zhí)行方式等，都具有不同于治安管理處罰的地方；第三，勞動教養(yǎng)具有保安處分的性質(zhì)，應(yīng)有自己獨立的立法思路。
最后，勞動教養(yǎng)的立法名稱。“勞動教養(yǎng)”這個名字是肯定不能再沿用了，理由除了改革后的勞動教養(yǎng)制度已不再以勞動為其基本特性外，還基于《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》有關(guān)條款的考慮。例如，《公約》第8條第3款規(guī)定：任何人不得被要求從事強迫或強制勞動，除非在那些把苦役監(jiān)禁作為一種對犯罪的懲罰的國家里，按照由合格的法庭關(guān)于此項刑罰的判決而執(zhí)行的苦役。(66)如前所述，改革后的勞動教養(yǎng)在法律性質(zhì)上不屬于對犯罪的一種懲罰，因而若在我國的刑罰制度之外仍繼續(xù)保留一種冠之以“勞動教養(yǎng)”的制度，勢必在國際社會上造成不必要的誤會和麻煩。那么，叫什么法呢？目前已有的建議中提出了《強制教養(yǎng)法》、《矯治處分法》、《教導(dǎo)處分法》、《教養(yǎng)處遇法》、《收容教養(yǎng)法》等名稱，(67)筆者考慮，可將該法定名為《治安與教養(yǎng)法》，“治安”反映了該法的社會功效，“教養(yǎng)”又突出了其矯治特征，可以比較全面地概括該法的內(nèi)容。
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