[ 莫小春 ]——(2014-11-15) / 已閱8182次
略論中國食品安全及其法律規制
莫小春
摘要：我國食品安全的總體形勢有所改善，但食品安全的形勢依然嚴峻，風險依然不容樂觀。除了食品生產者生產條件簡陋、從業者素質低外，還有食品安全監管部門的監管缺位及其瀆職、食品安全違法犯罪處罰威懾力不夠等因素。我國應加強法律規制，完善食品安全犯罪的相關懲處措施。
關鍵詞：食品安全；食品監管瀆職；食品安全犯罪
近幾年來，我國通過出臺《食品安全法》、修改刑法相關規定、整合食品安全監管部門等做法嚴厲打擊了食品安全領域的違法犯罪，使食品安全的總體形勢有所改善，但食品安全的形勢依然嚴峻，風險依然不容樂觀。《小康》雜志社和清華大學媒介調查實驗室對“中國全面小康進程中最受公眾關注十大焦點問題”的調查結果顯示，食品安全問題從2010年后其“地位”不斷上升，2010年位居第四，2011年位居第三，而2012年和2013年都位居第一，在對食品安全狀況滿意度調查時，公眾選擇非常滿意和比較滿意的投票率分別是2.6%、21.5%，而選擇不太滿意、很不滿意的投票率分別為27.7%、23.5% [1]。由此可見，我國食品安全的治理并沒有達到令人民非常滿意的境界。
一、我國食品安全事件屢發的現狀
（一）食品安全事件涉及領域不斷擴大
近兩三年來，我國食品安全事件由傳統的“地溝油事件”、“瘦肉精事件”已無孔不入到米、瓜子、酒、零食、油、快餐、魚、蔬菜等更多的食品領域，如2012年的“速生雞事件”、“藍礬韭菜事件”，2013年的“人造魚翅事件”、“含鋁炒瓜子事件”、狐貍肉冒充驢肉事件等等。食品安全犯罪案件也不斷增多，“2011年至2013年,全國檢察機關共批捕、起訴生產、銷售不符合安全標準的食品刑事案件1203件2638人、1502件3490人，批捕、起訴生產、銷售有毒、有害食品刑事案件2975件4344人、4323件6631人[2]”。
（二）食品安全事件重復發生多
近幾年來，“毒奶粉”、“瘦肉精”、“地溝油”等同類食品安全事件屢禁不止，甚至還在短時間內換個地方照樣上演。據全國食品安全辦報道，2009年以來，我國不少地方陸續查處了多起使用2008年未被銷毀的問題奶粉作原料的各種食品，如上海的熊貓煉乳、陜西的金橋乳粉、山東的綠賽爾純牛奶、遼寧的五洲大冰棍雪糕、河北的香蕉果園棒冰等[3]。
（三）食品安全事件人為因素較多
我國食品安全事件有的屬于藥物殘留超標，有的屬于摻假制假，有的屬于不符合食品安全標準，有的屬于濫用食品添加劑。但我國的食品安全事件大多數以人源性因素為主，甚至有有68.2%屬于人為的“明知故犯[4]”。
二、我國食品安全事件屢發的原因
（一）食品生產者生產條件簡陋、從業者素質低
我國45萬家食品生產加工企業中10人以上規模的企業僅僅7萬多家，有證經營的企業也不過12萬家，因此，基本上84%左右的食品生產企業屬于小作坊式企業，74%的生產者屬于無證經營。這種生產者很多連生產合格食品的基本條件都不具備，更別說食品標準達到要求了，2012年全國工商機關就查處了生產不符合食品安全標準案件的無照經營戶4.1萬戶。再加上從事黑作坊、黑工廠的人大多數文化素質較低，為了金錢，他們置道德與法律于不顧。據光明日報報道，從事農產品生產的3.4億人中有40%的人屬于文盲和小學文化程度者，從事食品生產和經營的1600萬人中有85%以上是文化較低的農民工[5]。現在暴露出來的食品安全事件中不少都有黑作坊、黑工廠的參與。
（二）《刑法》與《食品安全法》的銜接機制不暢
《刑法》與《食品安全法》的不銜接體現在調整對象和調整范圍兩個方面。首先，在調整范圍方面，《食品安全法》規定食品安全的調整范圍包括食品的生產、銷售、采購、加工、包裝、儲存、運輸等過程和環節。而刑法的調整范圍僅限于生產和銷售環節。其次，在調整對象方面，現行《刑法》僅規定了食品作為食品安全犯罪的對象，而《食品安全法》則明確規定了食品、食品添加劑和食品相關產品等[6]。因此，當行為人生產、銷售不符合安全標準的食品原料、食品添加劑或者與食品相關的產品時，導致食品安全犯罪行為發生后卻無法在《刑法》中找到與之對應的罪名及法條來追究行為人的刑事責任，這既給犯罪分子鉆法律空子提供了很大的方便，也大大減弱了刑法的預防犯罪作用。正是由于《食品安全法》和《刑法》的“融合”并不順利，食品安全犯罪事件發生后，相關監管部門以一般的行政處罰代替了刑罰處罰。
（三）食品安全監管部門監管缺位甚至瀆職
食品安全事件的屢發說明不是偶然的，深究暴露出的食品安全事件后面的原因，可以看到，監管部門的監管不力甚至縱容己經成為了食品生產者及其經營者的“保護傘”。
1、監管部門監管缺位及其監管不力。由于食品從農田到餐桌要加工、包裝、輾轉銷售等若干環節，因此，農業、質監、工商、衛生、檢驗檢疫、公安等部門都有可能成為監管部門，這種“九龍治水”的格局有可能因職能交叉而“三不管”的真空“缺位”或監管不力。盡管我國對食品安全已經有了不少監管的法規，然而，由于監管部門實際生活中的監管不力，無形中縱容甚至保護了不法商人的為非作歹行為。
2、食品安全監管人員瀆職情況嚴重。2011年至2012年期間，最高人民檢察院查辦食品安全領域瀆職犯罪311件465人，全國檢察機關2013年立案查辦食品藥品安全領域瀆職犯罪362件531人[7]。從瀆職犯罪案件來看，發案部門基本集中于食品藥品監督管理部門、質量監督檢驗部門、工商管理部門、農業管理部門、商務部門[8]。有的徇私情私利，發現食品安全問題不依法處理；有的玩忽職守，對所轄地區食品行業“潛規則”不聞不問；有的以罰代管，對應立案移交的食品安全犯罪案件不立案移交，甚至充當“保護傘”；有的走走過場，對生產、銷售偽劣食品的行為視為不見[9]。如工商系統在2008年至2012年期間查處了不符合食品安全標準案件47.3萬件,但真正移送司法機關的只有684件[10]。而最高人民檢察院在2013年度開展危害民生刑事犯罪專項立案監督活動以來，全國檢察機關就監督相關監管部門移送了1633件2158人，監督公安機關立案了1061件1423人[11]。這充分說明，監管部門有案不立，有案不移的現象非常嚴重。
3、監管部門的工作方式易助長違法犯罪僥幸行為。當前不少地方的食品安全監管部門普遍注重突襲檢查，從這幾年曝發的大食品安全事件來看，監管部門基本都是“查處比曝光慢半拍”的“事后諸葛亮”的監管，這種平時不燒香，突擊檢查的工作方式易讓一些膽大的生產者和經營者存有僥幸心，“打一槍換一個地方”繼續從事食品安全違法犯罪活動。
（四）食品安全違法犯罪處罰威懾力不夠
食品安全問題已成為國人心中的“痛”，如何讓改革紅利惠及食品領域，讓人們吃得放心？除了加強食品生產者和經營者的道德自律教育外，還需要重法懲治。之所以在《食品安全法》出臺后，我國還是屢屢發生食品安全事件，主要還是在于我國目前關于食品安全違法犯罪的處罰威懾力不夠，具體體現在以下方面。
1、食品安全犯罪所處罰金不高，致使違法成本低。根據《食品安全法》第85條和第86條之規定，可知我國對于食品安全犯罪違法者的處罰金額不重，最高也就貨值金額的5倍。上述規定的處罰力度明顯不夠。因此，2011年的《刑法修正案（八）》加大了處罰力度，規定罰金為單處或并處銷售金額的50%至2倍或沒收財產。但是，國內學者普遍認為，我國食品安全違法犯罪所得與罰金或罰款相比對于違法犯罪分子的威懾力不大。為響應民意，確保刑法對食品安全犯罪分子的震懾力，最高人民法院和最高人民檢察院在2013年5月4日頒布了《關于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》，該解釋第17條規定，“犯生產、銷售不符合安全標準的食品罪，生產、銷售有毒、有害食品罪，一般應當依法判處生產、銷售金額2倍以上的罰金”。但這些處罰給予法官的自由裁量權太大，再加之銷售金額難以認定，因此，對違法犯罪者的打擊力度和國外相比，還是顯得不夠“毒辣”。國外發達國家對于觸犯食品安全法但沒有構成犯罪的違法商家在責令停業的同時，還處以高額罰款令其破產，使那些違法者得不償失。
2、沒有設定剝奪違法犯罪單位的資格刑。我國《刑法》附加刑中的資格刑設置中僅僅規定了剝奪政治權利和驅逐出境兩種，其中驅逐出境還只能針對外國人使用，沒有涉及剝奪行業資格刑。我國《食品安全法》第92條只規定了直接負責的主管人員自處罰決定作出之日起5年內不得從事食品生產經營管理工作，并沒有對違法生產企業實施行業資格刑處罰，而且對于主管人員的5年資格處罰僅限于不得從事食品生產經營管理工作，對從事非管理工作沒有限制。因此，對于企業來說，只要重新更換主管人員就可以再次進行違規操作。對于大多數食品安全違法犯罪者來說，他所接受的只是人身自由的短暫剝奪，較少的罰金[12]，他還可以“哪里跌倒哪里再爬起”。
三、我國食品安全事件屢發的法律規制對策
食品安全問題不僅僅是我國的關注點，它已成為世界共同的關注問題。民以食為天，為了保證人們的食品安全，國外同樣對食品安全犯罪問題嚴懲不貸，而且基本做到了零容忍。美國食品和藥物管理局在2013年1月4日發布的《農產品安全標準條例》和《食品預防控制措施條例》甚至把食品安全的監管觸角延伸到田間和生產商。韓國規定對故意制造、銷售劣質食品的“保健犯罪”人員處以1年以上有期徒刑，對國民健康產生嚴重影響的有關責任人處以3年以上有期徒刑。對因制造或銷售有害食品被判刑者，除被處以高額罰款外，10年內不得在《食品衛生法》所管轄的領域從事經營活動。英國的《食品安全法》則更加嚴厲，餐館一道菜出問題就有可能被罰倒閉。一般違法行為根據具體情節處以5000英鎊的罰款或3個月以內的監禁。法國商店賣過期食品就得關門[13]。最高檢公訴廳副廳長聶建華指出“危害食品安全犯罪危害嚴重，影響惡劣，必須從嚴懲處[14]”。2014年兩會的《政府工作報告》也提出，要用最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，堅決治理餐桌上的污染，切實保障“舌尖上的安全”。因此，借鑒國外食品安全法律治理規定，我國應下猛藥、出重拳、用法律嚴厲打擊食品安全違法犯罪行為。
（一）嚴懲食品監管部門及其工作人員的瀆職行為
雖然說2010年我國《食品安全法》的出臺和2011年的《刑法修正案(八)》單獨規定食品監管瀆職罪的做法在一定程度上對打擊食品安全事件及其犯罪起到一定的成效，但食品安全犯罪還是處于高發狀態，食品安全問題照樣綿綿不絕，這說明法律對這些人員的威懾力還不夠，監管部門和監管人員為了利益，還是會瀆職乃至與食品安全違法犯罪分子狼狽為奸，而且食品監管瀆職罪屬于結果犯，只有瀆職行為造成重大食品安全事故或者其他嚴重后果的才被追究刑事責任。因此，我國還應加大打擊力度，對于故意行為的瀆職犯罪，不論結果如何都應追究刑事責任，只是刑罰年限不應過長。
（二）擴大食品安全犯罪的犯罪主體和犯罪對象
為了讓《食品安全法》與《刑法》無縫對接，防止監管機關以罰代刑，建議以刑法修訂本的形式擴大食品安全犯罪的調整對象和調整范圍。
1、擴大犯罪主體的范圍。將食品安全犯罪的犯罪主體覆蓋至食品的生產至銷售中的所有環節的相關人員，包括加工者、包裝者、運輸者和貯藏者[15]。這樣有利于全方位“圍剿”食品安全領域的違法犯罪，不給犯罪犯罪分子死角活動的機會。
2、擴大犯罪對象的范圍。為了更好的打擊食品安全領域的犯罪，切實保障消費者的身體健康和生命安全，建議擴大食品安全的內涵，增加“生產、銷售不符合安全標準的食品原料、食品添加劑或者與食品相關的產品”內容。如此一來，既囊括了目前各種不規范添加食品添加劑的行為，又和《食品安全法》對接，便于司法機關的實踐操作。
（三）增設非刑罰處罰方式的資格刑
《刑法》附加刑中的剝奪政治權利和驅逐出境兩種刑種對于食品安全犯罪分子來說，并不影響其經濟權利的受損，他們可以重新從事食品行業，并有可能再次犯罪。因此，借鑒國外做法，我們可以在刑法中增加限制或者剝奪從業資格刑，以徹底消除制假、售假分子重新犯罪的機會。
（四）修訂罰金的認定方式和數額
《刑法修正案（八）》取消罰金數額限制的做法一方面有助于嚴厲打擊食品安全犯罪，另一方面沒有下限規定的做法給了法官太大的自由裁量權，又無法威懾違法者，造成“法不足畏”的現狀。因此，應設有不低于違法者的非法所得的下限。由于《刑法修正案（八）》規定的罰金參照的貨值金額標準在實踐中比較容易認定，所以建議在計算生產、銷售有毒有害食品罪罰金刑的標準時，借鑒《食品安全法》第84條關于行政處罰的規定，將“銷售金額”改為“貨值金額[16]”。同時借鑒英國做法，只要故意造成食品安全事件發生，就要罰至其破產。
[參考文獻]
[1]鄂璠.2013年度最受關注十大焦點問題:貧富差距首次闖入前五[M].小康,2013(12).
[2]蔣皓.3年查辦食安瀆職犯罪996人[N].法制日報,2014-02-22(001).
[3]黃小軍.全國食品安全辦:全國清剿2008年問題奶粉[J].廣西質量監督導報,2010(2).
[4]付子昂.近七成食品安全事件緣于明知故犯[N].中國醫藥報,2014-03-11(003).
[5]民以食為天 食以安為先——食品安全如何保障[N].光明日報,2012-07-16(002).
[6]陽崇子.淺析食品安全之刑法保護[J].群文天地,2010(4).
[7]蔣皓.3年查辦食安瀆職犯罪996人[N].法制日報,2014-02-22(001).
[8]王新友.食品監管失職瀆職官員貪利現象突出[N].檢察日報,2013-06-28(001).
[9]戴佳.著力查辦五類食品安全領域瀆職犯罪[N].檢察日報,2012-08-01(001).
[10]工商機關五年查處不符合食品安全標準案47萬余件[J].中國防偽報道,2013(2).
總共2頁 1 [2]
下一頁
