[ 趙蘭振 ]——(2014-12-23) / 已閱10310次
基層民行工作如何應對新民事訴訟法帶來機遇與挑戰
2012年8月,十一屆全國人大常委會第二十八次會議通過了關于修改民事訴訟法的決定,這是繼刑事訴訟法修改后我國訴訟法律史上的又一件大事。修改后的民事訴訟法進一步明確了檢察機關民事法律監督的地位和作用,為我們全面正確開展民行檢察工作，堅持和完善中國特色社會主義民事檢察制度奠定了更加堅實的法律基礎。如何才能盡快地適應修改后的民事訴訟法，更好地做好基層民行檢察工作，是當前我們應當重點思考的問題，筆者試從以下幾方面談一下淺見：
一、民行檢察工作的發展機遇
2012年8月31日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議審議又通過《民事訴訟法修正案》。于2013年1月1日施行。《民事訴訟法修正案》共六十條,涉及的條款很多,一共涉及七十多個條款的修改完善,新民訴法共二百八十四條,這次修改范圍達到四分之一,范圍非常廣。其中最大的亮點就是擴充了檢察機關的監督權力,是此次修正案的重要內容之一。
涉及民行檢察工作,主要表現在八個方面:一是明確檢察機關可以對法院的“調解書”進行監督。修正案規定了檢察院發現調解書損害國家利益、社會公共利益的,應當提出再審檢察建議或者提出抗訴。二是擴大了人民檢察院對法律監督的范圍。修正案將原有的“人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監督”,修改為“ 人民檢察院有權對民事訴訟實行法律監督”。三是檢察建議應用的廣泛性。修正案增加了檢察院對民事訴訟活動監督的方式,規定了人民檢察院有權以檢察建議的方式對民事訴訟實行法律監督。四是賦予檢察機關更為寬松的調查權。修正案規定了人民檢察院因提出再審檢察建議或者抗訴的需要,可以查閱人民法院的訴訟卷宗,并可以向當事人或者案外人調查核實有關情況。五是明確了糾正違法行為建議權。修正案規定了各級人民檢察院對審判監督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為,有權向同級人民法院提出檢察建議。六是明確執行監督屬于檢察機關民事行政監督的范圍。修正案第三百三十五條規定,人民檢察院有權對民事執行活動實行法律監督。七是“公益訴訟”的首次入法。修正案第五十五條規定,對污染環境、侵害眾多消費者權益等損害社會公共利益的行為,法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。檢察機關是憲法規定的監督機關,也是這里所指向的法律規定的機關。八是拓寬了民事監督案源渠道。修改后的民訴法則規定,對當事人提請檢察機關建議或者抗訴,設置了前提條件,必須要符合三種情形:人民法院駁回再審申請的;人民法院逾期未對再審申請作出裁定的;再審判決、裁定有明顯錯誤的。
二、新民訴法的實施對基層民行檢察工作帶來的挑戰
新民訴法的實施，為民行檢察工作既帶來了新的機遇，也帶來了新的挑戰，主要表現在以下四個方面：
（一）抗訴案件門檻提高，抗訴案源減少。新民訴法規定，在三種條件下，當事人才可以向檢察機關申請抗訴或檢察建議：一是人民法院駁回再審申請的；二是人民法院逾期未對再審申請作出裁定的；三是再審判決、裁定有明顯錯誤的。《最高人民檢察院關于貫徹執行〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的通知》中規定：當事人向人民檢察院申請監督，由作出生效判決、裁定、調解書的人民法院的同級人民檢察院控告檢察部門受理。綜上，新民訴法“法院糾錯先行，檢察院抗訴斷后”的前置模式再加上最高檢相關規定，基層檢察院只能受理一審生效且經過法院再審程序判決、裁定的申訴案件，像這一類的申訴案件是少之甚少。
（二）民事執行監督缺乏相應的法律支撐。新民訴法第235條明確規定：“人民檢察院有權對民事執行活動實行法律監督”，但是這僅僅是一個原則性的條款，對于監督方式和監督手段法律并無具體規定，1995年最高人民法院頒布的《關于對執行程序中的裁定的抗訴不予受理的批復》，在實務界給予一個否定性的定論。2011年最高人民法院、最高人民檢察院出臺的《關于在部分地方開展民事執行活動法律監督試點工作的通知》中，對此也沒有相關規定，以上兩個司法解釋實際上成為民事執行監督方式的障礙。另外，對于法院執行監督的檢察建議對其又缺乏一定的強制力，尤其是新民訴法對檢察建議效力的約束性無具體硬性規定，使得檢察建議效力大打折扣，建議上級有關部門盡快對民事執行活動的檢察監督做出規范，以明確檢察建議的范圍、內容和效力。
（三）民事檢察監督方式乏力。對于民事訴訟監督，檢察院雖然可以采取檢察建議、糾正違法通知書、建議更換辦案人員等方式，但被監督者可聽可不聽，沒有直接的懲罰措施與后果承擔；即使提請抗訴，還需要經過上級審查、法院再審，周期很長，結果難料，所以多數當事人寧愿走其他渠道，多方無奈之后，民行抗訴才是最后的選擇。所以，在整個的民事檢察監督方式上，目前還缺乏相應法律法規調整，還沒有規定具體的監督方式、手段和程序，沒有強制性，沒有可預測性，不具有直接性，監督方式乏力，監督效果當然不會太好。
（四）公益訴訟操作難。雖然新民事訴訟法規定了公益訴訟制度，但是并沒有如此前大家所期望的那樣明確檢察機關有提起公益訴訟的資格，而只是規定“法律規定的機關和有關組織”可以向人民法院提起公益訴訟，這樣一來，在實際操作中就會產生一些疑問，人民檢察院是否屬于“法律規定的機關”，是否可以向人民法院提起公益訴訟。這就需要盡快在立法或檢法兩家共同出臺的司法解釋中進行明確的界定。另外，新民事訴訟法并沒有就公益訴訟作出明確具體的操作性規定，公益訴訟該如何進行也需要在司法實踐中慢慢地進行摸索。而且，公益訴訟涉及的知識專業性很強，目前基層檢察機關還缺少這方面的人才儲備，所以，短期內要使基層檢察機關能順利并有規模地提起公益訴訟，也存在著較大的困難。
三、基層檢察機關如何應對挑戰與機遇
新法的出臺,表明我國司法體制不斷進步與完善。民行檢察工作的發展也遇到的前所未有的好機遇,開創了民行檢察工作的新篇章。如何運用修改后的《民訴法》,發展基層民行檢察工作,應準確把握以下幾個方面的問題。
(一)謹慎運用調查權
雖然新民訴法規定了人民檢察院因提出再審檢察建議或者抗訴的需要,可以查閱人民法院的訴訟卷宗,并可以向當事人或者案外人調查核實有關情況。但如果隨意運用調查權,這樣勢必會造成被申訴一方對檢察機關工作的不理解,引起涉檢信訪。如何準確運用“因提出再審檢察建議或者抗訴的需要”這一前提條件,在民行工作實踐中要從嚴要求。不能因為民行案源缺少問題,隨意運用調查權。調查導向出了問題,執法的公正信也打了折扣,從而使被申訴一方對檢察機關產生反感心理,長期下去造成社會負面影響,影響檢察機關威信。
(二)處理好再審建議和抗訴的關系
基層民行部門如何靈活運用再審建議與抗訴這兩種監督手段,也是新法修改后一個新課題。新法在規定了檢察機關的監督機制同時,也設定嚴格的程序加以規范,避免檢察監督權的隨意行使。對于基層檢察院民行部門要統籌兼顧,綜合評估辦案風險,處理好二者的關系。在選擇這兩種方式時,首先把握的原則是,如果符合提請抗訴條件的案件,直接提請上級院抗訴,盡量不向同級法院發出再審建議。雖然建議再審審限有可能比提請抗訴期限要短,但也應充分考慮到建議再審結果的不確定性。同時,檢察院抗訴,會使法院裁判的裁判力處于不穩定狀態,會影響法院裁判的權威。法院裁判沒有權威,對建設法治國家會產生一定的消極影響。既然修正案已設定了檢察建議機制,使檢察院能夠對法院裁判表達不同意見,在一定程度上也保障了再審程序的啟動。在實踐中應當根據具體案件有選擇適用再審檢察建議。可根據案件具體情況,對社會影響不大,爭議標的小的案件,可采用再審檢察建議方式。
(三)、綜合運用再審檢察建議、違法行為調查、糾正違法通知、檢察建議、建議更換辦案人員等方式實現同級監督
新民訴法使抗訴案件數量受到一定程度減少，申訴案件數量減少導致抗訴數量受到一定程度的抑制。民訴法第二百零九條規定當事人不服生效判決、裁定、調解書的，先向法院申訴，對符合三種再審情況之一才可以向人民檢察院申請檢察建議或者抗訴。即“法院救濟先行，檢察監督斷后”。面對新形勢，我們切實轉變觀念、著力調整工作思路，不斷規范執法行為，積極探索新的監督途徑。具體方式上，在辦理提請抗訴案件的同時，大力推行再審檢察建議、違法行為調查、糾正違法通知、檢察建議、建議更換辦案人員等方式實現同級監督。積極開展對民事執行活動的監督、對調解案件的監督和公益訴訟的監督，把民事訴訟監督和查辦職務犯罪相結合。
(四)創新機制建設,以促進三項重點工作為著力點
新民訴法的第一大亮點,就是擴大了檢察機關民行監督權力范圍。這反映了黨中央以及社會各界對檢察工作的肯定。也是檢察系統所有干警長期堅持公正執法,全面履行檢察監督職能的結果。為不辜負群眾所托,更好全面履行民行檢察職能,基層民行檢察部門要以推進社會矛盾化解、社會管理創新,公正廉潔執法三項重點工作為抓手。首先要多種形式開辟申訴案源渠道。案源直接決定著民行檢察監督工作的效果,只有保持適度的監督規模,才能形成有效的監督氛圍。提升檢察機關民行工作威信。要解決案源問題,可以從以下幾方面著手:一是建立檢察機關內部各部門的每周工作聯系制度。民行檢察部門要和反貪、公訴,反瀆、偵監、控申、預防等部門實行每周聯系反饋制度,及時互通情況信息,注意發現申訴案源,發揮檢察權的整體監督優勢。二是廣泛開展便民措施,暢通群眾申訴渠道。筆者所在的行唐縣人民檢察院從2011年起實行民行聯絡員制度,在全縣聘請了28名鄉鎮司法工作人員為該院的民行工作聯絡員。2012年又在該縣信訪局設立了民行檢察工作聯系點。除此之外,為擴大民行工作知名度,該院還運用廣播、報刊等宣傳方式,對抗訴成功的典型案例進行報道,使群眾了解民行工作,信任民行工作,使申訴人在選擇是向法院申訴還是向檢察機關申訴時,自覺走進檢察機關的大門。這些創新做法,使得行唐縣檢察院民行申訴案件數量近四年來一直穩中有升,從2011年受理的6多件,到2013年的10多件,2014年突破20件,形成了良好的監督態勢。在此基礎上該院還將加大工作力度,2014年9月份又與法院會簽了一份關于《加強兩院民行審判、檢察工作的協作意見》,其中的“同步監督原則”也是檢察機關開辟案源渠道的方式,可以及時掌握那些選擇到法院申訴而沒有向檢察機關申訴的案件情況,在同步審查之時,發現提抗案源。
（五）、加強協作配合，開拓性提高民行檢察監督效果
根據民事訴訟規律和基本原理，正確處理好民行檢察部門和其他部門之間的關系，恰當把握民事檢察監督權的介入時間、廣度與深度，使民事檢察監督權的行使更加理性，從而提高民事檢察監督的效果。首先要堅持監督與支持并重，維護司法公正權威。檢察機關和法院雖然分工不同，但都具有維護社會公平正義的共同目標。在日常工作中，要樹立監督與支持并重的理念，既要敢于依法開展監督，也要支持法院依法獨立行使審判權和執行權。通過進一步建立健全協調配合機制，協調好檢察監督與法院內部監督的關系，積極推動法律監督與法院內部糾錯機制的緊密銜接和良性互動，共同維護司法公正和司法權威；其次要靈活運用新民事訴訟法210條賦予我們的有限調查權，對發現的涉嫌職務犯罪線索展開調查，構成犯罪的將線索移交反貪、反瀆部門，加強與反貪、反瀆以及公安部門的協作與配合，注意發現貪污賄賂犯罪以及失職、瀆職犯罪線索，及時引導、參與偵查，最大限度地利用一切合法有效的法律資源，提高監督效果。通過與反瀆部門的合作，由“一根指頭”變成“一個拳頭”，形成檢察機關整體監督的合力，起到了良好的監督效果和社會效果。第三是與其他職能部門建立日常協作機制，促進民行工作的良序發展。如和法律援助中心建立支持起訴工作機制，與土地、環保、城建等行政執法部門建立國有資產保護機制，聯合銀行金融部門建立檢銀合作機制等等。
（六）、探索和規范督促履行職責工作
積極穩妥探索對訴訟外行政違法行為監督，著重研究行政訴訟監督與對行政機關及其工作人員違法行為監督的銜接關系，加強對食品藥品安全、環境資源破壞、重大消費者權益保護等關系人民群眾切身利益的重點領域的監督，發揮行政檢察工作在服務經濟社會發展、加強社會管理創新中的作用，促使行政機關依法履行職責。積極協調縣法院、縣行政執法機關會簽關于加強行政檢察監督的文件，建立聯席會議制度、案件抽查制度、通過積極運用檢察建議強化同級監督力度。今年對行唐縣國土資源局和石家莊市農業銀行委托資產經營部發出督促履行職責檢察建議二份，上述單位高度重視，積極回復，采納我院檢察建議，避免了國有資產的流失。
（七）、加強法律知識學習，提高辦案能力和水平
打鐵還得自身硬，我們全面學習和鉆研民商事法律、行政法律、訴訟法律等，學通、學透、學到精髓，提高業務水平、理論水平，力爭成為行家里手，言之有理，以理服人，從而提高監督能力，強化監督地位，樹立監督形象。對修訂后的《民事訴訟法》進行反復集中學習，苦練內功，挖掘自身潛力。民行案件辦理，涉及法律、法規和規章數量非常巨大，內容廣泛、深厚，不認真學習，難以適應辦案的需要。“以學帶干、以干促學、學以致用”，在學習中辦案，在辦案中學習，以強化自身的素質。爭取對民訴法的新變化有個比較系統的理解和掌握，積極應對修訂后民訴法實施對民行檢察工作的新挑戰，保持隊伍的專業化程度和穩定性。為民行檢察發展提供保障。
騰出更多時間給自己“充電”、“上水平”，通過理論研討、案例分析、知識競賽、業務培訓、讀書筆記等形式提高自身的法律素養和辦案能力，要時刻有這樣一個認識：我們監督的對象是法律知識水平比較好的法官；當事人的申訴選擇，更多的是看重我們的“能”，而不是選擇我們的“權”。我們要以“能”抗訴，唯此，群眾才會信任我們，法院才會佩服我們，抗訴效果才能體現出來。
工作中，要解放思想，更新執法理念。工作是干出來的，地位是爭取來的，要靠自己的成績贏得被監督者的尊重和人民群眾的認可。特別是要結合新民訴法，調整工作思路，加強學習，全面履職，保證檢察機關的法律監督涵蓋整個民事訴訟過程，形成審判監督與執行監督、程序監督與實體監督、對事監督與對審判人員職務行為監督的多元化監督格局。
新民訴法的實施，賦予了民行檢察對民事訴訟進行監督的新職責，拓展了監督范圍，增加了監督方式，強化了監督手段，優化了監督結構，加強了民行檢察監督的權力。但徒法不足以自行，筆者希望有關部門盡快建立配套的民行檢察工作機制，加快與新民訴法銜接工作，促進民行工作持續深入發展。
（作者：行唐縣人民檢察院趙蘭振）
