[ 趙蘭振 ]——(2015-1-6) / 已閱12673次
積極探索檢察機關民行部門對行政檢察的路徑
當前，行政機關在執法活動中侵害公民、法人以及公共利益的現象時有發生，甚至成為一些地區群體性事件的直接導火線，人民群眾對此深惡痛絕。行政機關執法活動中存在著的隨意執法，違法行政等問題無一不在拷問政府的公信力，沖擊黨的執政地位，影響著黨群關系。人民檢察院作為我國《憲法》規定的法律監督機關，有必要在加大打擊貪污受賄、瀆職侵權等職務犯罪的同時，針對近年愈來愈受到社會各界關注的行政執法中的一般違法行政行為開展強有力的監督，檢察機關應當依據《憲法》所確立的地位，從強化法律監督權角度出發，以中央司法體制改革為契機，賦予民事行政檢察部門對行政執法中的一般違法行政行為的行政執法違法調查權，使其成為推動社會矛盾化解的新舉措。這不僅有利于擴展檢察機關民事行政檢察部門的的監督范圍，實現檢察事業全面協調可持續發展；也是對源自《憲法》授權的實踐，更是對完善社會主義憲法監督體制的有益探索，必將促進我國社會主義法治進程。
一、行政檢察監督的必要性
我國檢察機關作為人民代表大會制度下的專門法律監督機關，保障法律在全國范圍內統一正確實施是社會主義法治的必然要求。檢察機關不僅要根據憲法獨立行使職權，還應當保持客觀中立，真正承擔起維護法制統一的神圣使命，尤其是監督相關公共權力運作，應使其符合憲法、法律授權的目的。
1、行政行為檢察監督不僅具有憲政基礎和法理根據
我國《憲法》第１２９條明確規定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。”國家以根本大法的形式作出這一規定，一方面闡明了法律監督制度是中國國家制度的一項重要內容，同時亦確立了人民檢察院在履行法律監督職責中的特殊地位，即檢察機關是國家專門的法律監督機關。這意味著檢察機關承擔國家的法律監督職能，對國家法律實施的各個領域實施監督，既要監督司法機關的執法行為，也要監督行政機關的執法行為，這既符合立法本意，也為檢察機關開展行政執法監督提供了根本法上的依據。《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則》第八章規定：“人民檢察院可以向人民法院和有關單位提出檢察建議。”說明檢察機關在辦案時發現行政機關違法行政情況的，可以通過發檢察建議的形式提出意見，促使行政機關自行糾正，這本身就是在履行監督職責。事實上，我國現行的法律、法規中也存在一些檢察機關對于行政執法行為是否合法實行法律監督的規定：如《治安管理處罰法》第114條規定：“公安機關及其人民警察辦理治安案件，應當自覺接受社會和公民的監督。公安機關及其人民警察辦理治安案件，不嚴格執法或者有違法違紀行為的，任何單位和個人都有權向公安機關或者人民檢察院、行政監察機關檢舉、控告；收到檢舉、控告的機關，應當依據職責及時處理。”公安機關辦理治安案件屬于典型的行政執法。上述規定充分說明現行法律法規正在逐步明確檢察機關對行政機關執法行為直接進行監督的權力，同時也為檢察機關監督行政權提供了有力的法規基礎。 檢察機關應當突破僅為一個訴訟監督機關的自我局限，全面負責的履行憲法確立的法律監督職能。
2、行政行為檢察監督的獨特優勢
行政行為檢察監督不僅具有憲政基礎和法理根據，而且具有獨特的優勢，可在現實層面上有力推進行政行為監督機制的完善，促進行政管理創新和依法行政。一方面，檢察監督具有專門性和專業性，使得對行政權運作涉及到的復雜的法律問題的監督具有現實性，同時可以彌補非制度化的社會監督存在的固有缺陷。另一方面，檢察監督比行政機關內部監督更加超脫和中立，可以克服行政機構內部監督的局限性，增強執法的社會公信力。不論是通過訴訟途徑，還是非訴訟途徑，不論是直接監督還是間接監督，檢察機關對行政行為的監督沒有本位利益訴求，目的是在于維護憲法、法律的權威和法制的統一，維護國家利益和社會公共利益。
二、檢察機關民行部門對行政檢察的路徑
較之于行政抗訴監督系通過法院再審來糾正錯誤的行政裁判，并對具體行政違法或不當也會產生間接監督之效應，對行政行為的檢察監督更具能動性。當前，對行政執法活動中一般違法行為的檢察監督普遍缺乏明確的法律依據，此類監督事實上基本處于空白狀態。檢察機關作為憲法確定的法律監督機關，根據憲法的精神，有權對瀆職侵權犯罪行為以外的其它行政違法行為進行監督，
1、督促起訴
檢察機關在監督行政權過程中，首先考慮的是督促模式，即督促有關行政機關正確履行職責，以防止行政權的異化。當檢察機關發現行政主體在行政管理活動中，由于疏于履行職守或怠于履行職責，從而發生國家利益或社會公共利益遭受損失，而在其他救濟手段不力的情況下，檢察機關應當督促行政機關在合理的期限內履行自己的職責，而不是代行其職責。如通過民事督促起訴保護國有資產，即檢察機關為保護國有資產和公共利益，建議、督促有關行政監管部門或國有單位及時提起民事訴訟，通過法院判決確認損害國家利益、社會公共利益的民事行為無效，返還被侵占的國有資產，給予受損害的公共利益以法律上的救濟。只有在檢察機關認為經督促仍未有效救濟的情況下，才可以使用督促起訴手段。
當前實踐中，民事督促起訴的范圍主要集中于國企改制中的國資流失、國有資產拍賣、變賣過程中的民事違法導致國資流失、土地出讓、開發中的不法行為損害國家和社會公共利益、公共工程招標、發包過程中的違法行為，以及其他因有關監管部門監管不力或濫用職權，造成損害國家利益、社會公共利益的民事違法行為發生等情況。
2、糾正意見
這種監督方式主要針對正在發生或已經出現的行政違法，嚴重損害國家利益和社會公共利益，難以通過其他途徑予以解決，如果不及時予以糾正的話，會發生難以彌補的損失，檢察機關按照憲法、法律賦予的職責，向有關行政主體發出糾正意見，要求其在規定的時限內予以糾正，并將糾正情況及時書面告知檢察機關。如涉及社會公共利益的行政違法，基于相對人不愿、不敢或不知提起訴訟，檢察機關站在公共利益代表的立場，按照法定程序提出糾正意見，要求相關行政部門在規定的期限內進行整改，并將結果書面告知檢察機關。糾正權的特點是簡便快捷，而且這種方式更加有利于行政機關發揮主觀能動性，符合監督經濟、高效的原則。
3、應賦予民事行政檢察部門行政執法違法調查權
法律監督權的正確行使必須建立在充分知情調查權的基礎上，法律應明確，檢察機關根據有關單位或者個人的舉報、控告或辦案中發現的線索，認為行政執法機關在執法中可能存在濫用職權、以罰代刑、不移交刑事案件等一般違法行政行為問題時，有權要求行政執法機關提供該案的相關材料并依法展開必要的調查和提出檢察意見的權力，行政執法機關應當配合。行政執法法律監督調查權有別于檢察機關職務犯罪部門的偵查權，它不是依據刑事司法行為而是在履行憲法賦予的法律監督權。但由于其介入行政執法中一般違法行政行為的早期性和廣泛性，往往有利于有及時發現瀆職侵權、貪污賄賂等職務犯罪案件，在此基礎上可以建立一般違法行政行為調查和職務犯罪偵查銜接機制，從而形成打擊職務犯罪的合力。
4、建立行政公訴制度
行政公訴是指當行政機關的違法行為或不作為對國家利益和社會公共利益造成侵害或有侵害的危險時，法律規定由專門機關為維護國家和社會公共利益而向法院提起行政訴訟的制度。在我國，檢察機關作為法律監督機關，有責任也有能力來承擔這一角色。我國檢察機關不從屬于行政機關，直接對權力機關負責，依法獨立行使職權，不受行政機關干涉，因而是代表國家和社會公共利益提起行政訴訟的合適主體。檢察機關本身就具有公訴權，啟動法院審判是其開展法律監督的必要手段。人民檢察院提起行政訴訟，將違法行政行為或者行政不作為提交法院進行合法性審查，正是履行法律監督職責的表現。因此，應當在法律上確立檢察機關代表國家和社會公共利益提起行政訴訟的行政公訴制度。
5、強化檢察機關對行政執法中的一般違法行政行為檢察建議權
檢察建議，是檢察機關最常用的監督方式之一。在對行政執法中的一般違法行政行為檢察監督中具體做法可以是，一是對于以單位或部門名義作出的行政行為，認為違反法律規定的，可以以檢察機關的名義向該單位發出《違法糾正建議書》，在建議書中寫明違法事由和檢察機關認為其違法的依據，并建議其進行糾正。二是對行政機關在執法活動應當予以改進的問題，或者是行政執法人員在行政執法活動中不依法行政，存在一般違法行為，情節比較嚴重尚不構成刑事違法，但應當追究相應的行政責任的，以及行政執法人員在具體個案的執法活動中出現違反職責行為的，可以向行政執法部門或監察部門提出行政改進和處理建議。鑒于檢察建議在實踐中效力比較弱的現狀，應在立法中將檢察建議作為一種法定監督手段在相關法律中進行規定，明確其使用范圍及使用程序，行政機關有義務及時回復，如不采納必須書面說明具體理由，以及沒有正當理由拒不采納和糾正所應承擔的相應責任等。
作者：行唐縣人民檢察院趙蘭振
