[ 張喜亮 ]——(2015-6-19) / 已閱13753次
“劃轉部分國有資本充實社會保障基金”是與非
張喜亮
2013年11月12日，黨的十八屆三中全會作出了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》），《決定》指出：“劃轉部分國有資本充實社會保障基金。完善國有資本經營預算制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，二0二0年提到百分之三十，更多用于保障和改善民生。”一年來，這個話題引起了不少的學者、官員的熱議，近期，因有的地方黨委和政府就“劃轉部分國有資本充實社會保障基金”公布了專門的改革文件，這個話題則成了媒體關注的一個焦點。
一、劃轉部分國有資本充實社會保障基金源自國有股減持“劃轉部分國有資本充實社會保障基金”源自于股權分置改革中的“國有股減持”政策。
1990年底創建了中國人民幣普通股票市場，由計劃經濟向市場經濟轉變，受限于理論的研究和實踐的經驗，一些國有企業上市公司，出現了中國特色的“股權分置”的情況。所謂股權分置，就是指上市公司的股份被人為地分割為“流通股”和“非流通股”兩種情況。股東所持向社會公開發的股份，且能在證券交易所 上市交易，稱為流通股；而公開發行前股份暫不上市交易，稱為非流通股。出現這種股權分置的情況，主要的考慮還是國有資本控股權的問題。但是，股權分置狀況不能適應資本市場改革開放和穩定發展的要求，產生了如同股不同權、企業淡漠市值、股市發展受滯等問題。消除非流通股和流通股的差異，便提到了改革議事日程，實施股權分置改革以解決股市場相關股東之間的利益平衡問題。
1998年下半年到1999年上半年，為了解決推進國有企業改革發展的資金需求和完善社會保障機制，開始進行國有股減持的探索性嘗試。但由于實施方案與市場預期存在差距，試點很快被停止。2001年6月6日，國務院頒布實施《減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法》，依然是延續解決國企改革資金問題和補充社會保障基金問題的思路，同樣由于市場效果不理想，當年10月22日宣布暫停。2004年1月31日，國務院發布《國務院關于推進資本市場改革開放和穩定發展的若干意見》明確提出“積極穩妥解決股權分置問題”。2005年4月29日，經國務院批準，中國證監會發布《關于上市公司股權分置改革試點有關問題的通知》，啟動了股權分置改革的試點工作。經過兩批試點，取得了一定經驗，具備了轉入積極穩妥推進的基礎和條件。經國務院批準，2005年8月23日，中國證監會、國資委、財政部、中國人民銀行、商務部聯合發布《關于上市公司股權分置改革的指導意見》；2005年9月4日，中國證監會發布《上市公司股權分置改革管理辦法》，我國的股權分置改革進入全面鋪開階段。上市公司股權分置改革是通過非流通股股東和流通股股東之間的利益平衡協商機制消除股市場股份轉讓制度性差異的過程，是為非流通股可以上市交易作出的制度安排。
所謂減持國有股是指向社會公眾及證券投資基金等公共投資者轉讓上市公司國有股的行為。制定減持國有股政策的出發點是“完善社會保障體制，開拓社會保障資金新的籌資渠道，支持國有企業的改革和發展”。減持國有股原則上由市場定價，所籌集的資金交由全國社會保障基金理事會管理，主要采取國有股存量發行的方式減持：國家擁有股份的股份有限公司（包括在境外上市的公司）向公共投資者首次發行和增發股票時，均應按融資額的10%出售國有股；股份有限公司設立未滿3年的，擬出售的國有股通過劃撥方式轉由全國社會保障基金理事會持有，并由其委托該公司在公開募股時一次或分次出售。國有股存量出售收入，全部上繳全國社會保障基金。
二、“劃轉部分國有資本充實社會保障基金”呼聲與政策2014年12月24日下午第十二屆全國人大常委會第十二次會議分組審議國務院關于統籌推進城鄉社會保障體系建設工作情況的報告。全國人大常委會委員、全國社保基金理事會理事長謝旭人建議：國務院有關部門要盡快研究改革方案，著力推進“劃轉部分國有資本充實社保基金”的工作；“黨的十八屆三中全會決定明確提出，要劃轉部分國有資本充實社保基金，這是中央作出的戰略性決策。”他認為：開展這項工作既是壯大我國社會保障戰略儲備、完善社會保障體系的重大舉措，也是深化國有企業改革、發展混合所有制經濟的重要內容；從我國目前的國有資產的狀況來看，劃轉部分國有資產充實社保基金，也具有充足的條件。據《經濟參考報》消息：有專家建議選擇一些收益一貫比較穩定的中央企業，拿出其中一部分產權劃到社保基金名下，社保基金根據所持的這部分產權，通過年度分紅持續獲得收益：一位財政部人士曾表示“養老金缺口迫使財政部想辦法”，財政收入增速出現嚴重下滑，而財政支出特別是社保方面支出卻在逐年增加，壓力越來越大，所以國資劃撥社保基金是個趨勢性的問題；中國勞動學會副會長兼薪酬專業委員會會長蘇海南披露，“現在中央已經明確決定國有資產劃撥社保，而且也成立了部際工作小組，已經進入實施過程中”，“現在還沒有形成具體的方案，不過已經到了必須開展具體行動的階段了”；財政部財科所研究員楊良初表示，社保欠賬多窟窿大，影響財政收支平衡，所以拿國資作價是一個必然的選擇，沒有別的途徑，建議對于結構性轉型中產能過剩、面臨淘汰的企業資產可以處置、變賣劃歸社保。
2014年6月30日中共山東省委山東省人民政府“為貫徹落實黨的十八屆三中全會關于全面深化改革的戰略部署”制定了《關于深化省屬國有企業改革完善國有資產管理體制的意見》，明確要求：“劃轉部分國有資本充實省社會保障基金。設立山東省社保基金理事會，承接管理劃轉的省屬企業國有資本，行使投資者職能，探索推進國有企業股權多元化和現代企業制度建設。省財政部門和國資監管機構依法對省社保基金理事會履行監管職能。”根據這個《意見》2015年3月7日山東省人民政府辦公廳印發了《省屬企業國有資本劃轉充實社會保障基金方案》，明確提出：將“按照一次劃轉、分步到位、逐戶完善的原則”把“省屬471戶國有企業30%的國有資本(包括國有控股參股企業中的國有資本)劃轉充實省社會保障基金”；“將劃轉范圍內的國有資本一次性轉由省社保基金理事會持有”。《方案》明確了劃轉后的國有企業和社會保險基金的治理機構：“省社保基金理事會根據省政府授權，履行劃轉股權出資人職責，對所持有的國有資本實施監管，會同相關部門適時派出股權董事、監事；“省國資委負責國有資產基礎管理工作；省財政廳負責對社會保障資金支付實施監管；省財政廳、省國資委等部門對省社保基金理事會履行監管職能。”從山東省“劃轉部分國有資本充實社會保障基金”方案看，其省社會保障基金理事會在《方案》印發之時，尚為成立或尚未具有合法的資格。山東省的《方案》很有超前性，但是，其可行性難免不被質疑。
三、正確理解“劃轉部分國有資本充實社會保障基金”涵義據報道：2015年全國社會保險基金預算剔除財政補貼因素后基金收不抵支，且相比此前幾年的預算執行情況，“虧空”越來越大；以企業職工基本養老保險為例，剔除財政補貼后，當期保險費收入與支出相減，“虧空”3024.87億元，比2014年的收支差1563億元顯著擴大。看來全國社會保障基金，缺口之大已經到了非解決不可的程度了。早在在全國社保基金成立初期，資金主要來源包括中央財政撥款、國有股減轉持、彩票公益金及投資收益等；隨著國企改制接近尾聲，國有股減轉持這一渠道正在枯竭，社保基金需要拓展新的籌資渠道。如果說十幾年來，通過國有股減持到充實社會保險基金的結果，其缺口不但沒有減小卻越來越大，提高國有資本收益上繳比例充實社會保險基金，是國有企業義不容辭的責任。但是，把國有資本的30%一次性劃轉給社會保障基金，一定能夠補足缺口且能保證社會保險基金具備自主“造血功能”而良性運轉，不可想象。以社會保險基金缺口越來越大為由，用行政命令強行切割國有資本、改變國有企業資本結構，有悖于邏輯常識和市場規律，也是“政企不分”的慣用手段。
回顧歷史，股權分置改革，減持國有股也并非是直接劃轉部分國有資本充實社會保障基金，而是向社會公眾及證券投資基金等公共投資者轉讓上市公司國有股：“國家擁有股份的股份有限公司向公共投資者首次發行和增發股票時，均應按融資額的10%出售國有股；股份有限公司設立未滿3年的，擬出售的國有股通過劃撥方式轉由全國社會保障基金理事會持有”。綜合評價減持國有股充實社保基金，其初衷是好的，但是，實踐的效果并不理想。那么，今天重啟“劃轉部分國有資本充實社會保障基金”又當怎樣理解呢？黨的十八屆三中全會《決定》關于“劃轉部分國有資本充實社會保障基金”，具體內容是：“完善國有資本經營預算制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，二0二0年提到百分之三十，更多用于保障和改善民生。”通過完善國有資本經營預算之涵義有三：提高國有資本“收益上繳公共財政比例”而非直接劃轉國有企業之國有資本；逐漸提升，到二0二0年達到上限百分之三十，而非立即或一次性達到上限比例；收益上繳部分更多用于保障和改善民生，而非只是用于社會保險基金。
社會保障基金是根據國家有關法律、法規和政策的規定，為實施社會保障制度而建立起來、專款專用的資金；主要包括社會保險基金、社會救濟基金、社會福利基金等。設立社會保險基金的目的是支持社會保險。理論上說，社會保障基金主要是支出于各種保險，而非直接盈利之投資公司。全國社會保障基金理事會主要職責是：管理通過減持國有股所獲資金、中央財政撥入的資金及其他方式籌集的資金；根據財政部、勞動保障部共同下達的指令和確定的方式撥出資金；選擇并委托國內外專業性投資管理機構對基金進行運作，以實現保值增值；向社會公布全國社會保障基金的資產、收益、現金流量等財務狀況。由此可見，社會保險基金承擔是“保值增值”職責也是通過“選擇并委托國內外專業性投資管理機構掉基金進行運作”，而非本身直接投資運作基金。
劃轉部分國有資本使“社會保障基金”成為股東董事、監事直接參加管理被“劃轉”出國有資本的“國有企業”董事會、監事會，有悖于社會保險基金的性質。雖然如此可以使被劃轉出國有資本的國有企業多了一個股東、實現了其股權的多元化，但是，沒有證據能夠證明有了社會保險基金股東以后，該企業的治理體系和治理能力化達到現代化的標準，其就不存在就更能安全、正確和有效率。社會保險基金隸屬于財政部、國有企業隸屬國資委，出現兩個股東以后，便自然出現了財政部和國資委兩個婆婆共管“國有企業”的格局，這是改革的倒退；財政部與國資委同時履行“出資人”職責，而兩者又都是國有資本“代表”，產權混亂的局面在所難免。在全面依法治國的大環境中，我們不得不提出一個嚴肅的理論和實踐問題：究竟誰有權直接劃轉國有資本，劃轉國有資本要不要接受監督？黨的十八屆三中全會《決定》要求：“加強人大預算決算審查監督、國有資產監督職能”。在黨的十八屆三中全會《決定》作出了“國有企業屬于全民所有”的判斷以后，政府未經向人民代表大會請示報告直接用行政命令“劃轉部分國有資本充實社會保障基金”，授權問題也必須認真檢討。
結束語：全面深化國有企業改革必須縝密謀劃
在中央全面深化改革小組第十三次會議上，習近平總書記強調“試點”是全面深化國有企業改革的重要方法，防止國有資產流失。無論是地方國有企業還是中央企業在涉及“國有資本”即股權結構變化問題，如混合所有制經濟改革、職工持股、劃轉部分國有資本充實社會保障基金等等，都需要謀定而后動，萬不可操之過急，大膽創新可以先行試點，無論是理論、邏輯、程序、內容都需要認真研究，做好效果評估，依法操作、穩妥推進。
