[ 張喜亮 ]——(2015-8-14) / 已閱8714次
從國有企業劃轉國有資本并非改革要求
［編者按］近期，山東省出臺了《關于深化省屬國有企業改革完善國有資產管理體制的意見》 和《省屬企業國有資本劃轉充實社會保障基金方案》，要求從山東省471家國有企業中“一次性”劃轉百分之三十國有資本充實省社會保障基金，由社保基金理事會履行出資人職責、派出股東董事和監事，參加被劃轉出國有資本的國有企業管理。兩個文件甫一出臺，引起了不少學者、官員的熱議。對此，國資國企資深專家張喜亮研究員撰寫此文，與關注國企國資改革的各界人士商榷。
作者 張喜亮
近期，山東省制定了《關于深化省屬國有企業改革完善國有資產管理體制的意見》(以下簡稱《意見》)和《省屬企業國有資本劃轉充實社會保障基金方案》(以下簡稱《方案》)，引起了強烈反響，各方有贊有彈，說法不一。
在筆者看來，“直接從國有企業中一次性劃轉部分國有資本充實社會保障基金”的做法沒有領會到黨的十八屆三中全會《決定》關于“劃轉部分國有資本充實社會保障基金”的要義。
深刻領會《決定》的要義
黨的十八屆三中全會《決定》指出：“劃轉部分國有資本充實社會保障基金。完善國有資本經營預算制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提到百分之三十，更多用于保障和改善民生。”《決定》雖然提出“劃轉部分國有資本充實社會保障基金”，但是，并沒有要求直接從“國有企業”中劃轉國有資本。《決定》關于“劃轉部分國有資本充實社會保障基金”只是一個概括性表述，至于劃轉的主體、劃轉的客體、劃轉的方式、劃轉的程序等等，則是在后邊的內容得到闡釋：“完善國有資本經營預算制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提到百分之三十，更多用于保障和改善民生。”國有企業之國有資本上繳的收益，不僅僅是用于保障，還用于改善民生等方面。
《決定》關于“劃轉部分國有資本充實社會保障基金”的要求，實際上是一個分配的問題，至少包括三個層次：一是提高國有資本收益上繳比例，并非直接從國有企業中劃轉國有資本，“完善國有資本經營預算制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例”;二是國有資本收益比例需要“逐步”提高，明確了時間表和封頂比例，“2020年提到百分之三十”;三是不僅用于保障，還有改善民生等其他用途，“更多用于保障和改善民生”。由此可見，充實社會保障基金并非是國有企業的責任，國有企業有義務逐步提高國有資本收益的上繳比例，至于具體充實社會保障基金和改善民生或其他用途及分配比例，則是公共財政管理職能部門的工作。
削弱國企功能不是改革
習近平總書記要求推進國有企業改革：要有利于國有資本保值增值，有利于提高國有經濟競爭力，有利于放大國有資本功能。 直接從國有企業中劃轉國有資本，實際上是分散國有資本的措施，分散國有資本客觀上是削弱了國有經濟的競爭力和國有資本功能。
習近平總書記今年7月中旬在吉林長春考察調研國有企業時明確指出：深化國有企業改革，要沿著符合國情的道路去改;國有企業特別是中央管理企業，在關系國家安全和國民經濟命脈的主要行業和關鍵領域占據支配地位，是國民經濟的重要支柱，在我們黨執政和我國社會主義國家政權的經濟基礎中也是起支柱作用的，必須搞好;國有企業是推進現代化、保障人民共同利益的重要力量，要堅持國有企業在國家發展中的重要地位不動搖，堅持把國有企業搞好、把國有企業做大做強做優不動搖。直接從國有企業劃轉國有資本，是在削弱國企、削弱黨的執政基礎的行為。直接劃轉國有企業之國有資本非但不是搞好國有企業、做大做強做優的上策，卻可能是掏空國有企業之舉。
回歸“多頭監管”舊體制要不得
一次劃轉把國有企業百分之三十的國有資本劃轉充實社會保障基金，由社保基金理事會持有。社保基金理事會據此則成為了股東，履行劃轉股權出資人職責，對所持有的國有資本實施監管。社保基金理事會與國資監管機構同時派出各自的股權董事、監事進入國有企業董事會和監事會。這樣的構架表面上是實現了國有企業股權結構的多元化，對完善國有企業法人治理、推進國有企業治理體系和治理能力現代化并沒有實質性的意義。按照國務院有關規定，政府財政機關會同人力資源和社會保障機關是社保基金會監督管理部門。兩個以上政府行政部門監管社會保障基金理事會，社會保障基金理事會再派出股東董事和監事直接參加國有企業監督管理，客觀上強化了“政企不分”，更是回歸了改革前“五龍治水”的舊體制。這有悖于國企社會主義市場經濟的改革方向，不是全面深化改革而是歷史的倒退。完善國有資產監督管理體制就是要徹底改變“政企不分、多頭監管”致使決策效率低下、責任主體缺失的行政監管的格局，促使國有企業成為社會主義市場經濟主體。
社保理事會監管國企有悖其責
按照有關法規政策的規定，社會保障基金理事會的主要職責是：管理通過減持國有股所獲資金、財政撥入的資金及其他方式籌集的資金;根據財政機關、人力資源和社會保障機關共同下達的指令和確定的方式撥出資金;選擇并委托國內外專業性投資管理機構對基金進行運作，以實現保值增值;向社會公布社會保障基金的資產、收益、現金流量等財務狀況。
社會保障基金理事會承擔著來自各種渠道資金的“保值增值”職責，通過“選擇并委托國內外專業性投資管理機構對基金進行運作”，而非直接投資運作基金或直接委派董事、監事參加企業管理。“社會保障基金理事會”履行國有資本出資人職責，派出股東董事、監事直接參加被“劃轉”出國有資本的“國有企業”之管理，客觀上分享了作為人民代表大會批準統一監管國有資產的特設機構即國資委的職權，有悖于社會保障基金法定的性質和職責。
國企股權未必充實社保基金
直接從國有企業劃轉國有資本歸屬社保基金，表面上使社會保障基金獲得了更多的資金，實際上只是獲得了國有企業的股權，而不是以資金的形式充實社會保障基金。社會保障基金董事會成為國有企業股東，未必對社保基金有好處。社會保障基金理事會作為投資人必須要承擔市場經濟主體國有企業生產經營的相應風險。社會保障基金是人民的保命錢，社會保障基金理事會職責決定其必須確保社會保障基金的安全和保值增值，其對企業生產經營可能產生的風險之承受力是相當脆弱的，一旦虧損則不僅僅是社會輿論的壓力，對全國人民無法交代，對社會的穩定發展將產生極大的負面影響。
沒有證據能夠證明有了社會保障基金理事會這個股東以后，國有企業就能夠完善公司法人治理結構，國有企業就能夠使國有資本更安全、決策更正確和執行更高效。
社保理事會與國資委難成“一致行動人”
社會保障基金理事會即便是持有國有企業股權，其性質決定之必然是“財務投資者”即更關注于回報。國資委作為全民所有的國有資本法定出資人代表，其性質決定之必須是國家經濟的“戰略投資者”即更注重的是服務于國家戰略。作為注重本金安全與利潤回報的財務投資者“社會保障基金理事會”，為了其財務目的而大量減持國有股權或增加國有股減持頻率，可能導致國有企業股權頻繁變動，股權分散化還可能導致控制權的松動，則不利于國有企業做大做強做優而健康發展。
從理論上說，劃轉國有企業之國有資本實際上是縮減了國資監管機構投資國有企業的國有資本數額，社會保障基金理事會作為“財務投資者”更加追逐資本回報兌現而減持或增加減持頻率，還有可能被非國有資本主體惡意收購或稀釋國有股權而改變國有企業的性質。財務投資者與戰略投資者追求的目標、功能的定位、考核評價等都有著顯著的區別，很難成為企業治理中的“一致行動人”。“雙頭”監管“共治”國企，必然導致決策掣肘、效能低下，不但難以合力促進國有企業健康發展，而且可能導致國有企業消失。
提高上繳國資收益比例方能充實社保基金
改革開放30多年以來，國有企業通過上繳利潤、稅收和國有資本收益，給予了社會保障基金大力支持。上世紀90年代實施國有股權分置改革和國有股減持措施，國家擁有股份的股份有限公司(包括在境外上市的公司)向公共投資者首次發行和增發股票時，均按融資額的百分之十出售國有股，通過劃撥方式轉由全國社會保障基金理事會持有，上繳社會保障基金。國有企業目前直接為職工繳納的各項社會保險就占職工應繳納社會保險工資基數的近百分之四十。國有企業通過股權轉讓、繳納社會保險費用、提高國有資本收益上繳比例等多種方式，持續不斷地加大支持社會保障基金的支持力度。
據報道，2015年社保基金收不抵支，以企業職工基本養老保險為例，剔除財政補貼后，當期保險費收入與支出相減，“虧空”3024.87億元，比2014年的收支差1563億元顯著擴大。據中國社會科學院公布的最新研究報告，全國社會保障基金缺口高達10萬億元人民幣。在全國社保基金成立初期，資金主要來源包括中央財政撥款、國有股減轉持、彩票公益金及投資收益等。十幾年來，社保基金不斷拓展新的籌資渠道，但是，其缺口不但沒有減小卻越來越大。
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