[ 潘宇東 ]——(2004-2-26) / 已閱41843次
試論我國破產法律制度之完善
上海市申華律師事務所 潘宇東
我國<企業破產法(試行)>(以下簡稱<破產法>)的頒布和實施,對建立優勝劣汰的市場競爭機制及規范市場秩序,完善我國法律體系起
了很大的促進作用。然而,隨著我國改革開放的進一步以展,特別是市場經濟體制的確立和深化之后,我國社會和經濟發生了重大而深刻的變化,現行《破產法》的局限性及其缺陷日益顯現出來,所有這些都迫切要求我國破產法律制度進一步完善。目前,我國《破產法》的修訂工作正在緊鑼密鼓的進行,這項修改工作勢必面臨著諸多難題有待解決,鑒于破產法理論的浩瀚、中國破產實踐問題的復雜性和筆者的能力,本文僅擬從我國應建立統一破產法典、完善破產企業職工安置和救濟制度、建立自然人破產程序三個方面來對我國破產法律制度的完善作一探討。
一、現行破產規范的特點和建立統一破產法典的必要性
我國現行破產規范主要是1986年12月2日頒布,1988年11月1日正式試行的《破產法》,共6章43條;正1991年4月9日通過的《民事訴訟法》中第19章“企業法人破產還債程序",另外還包括其他一些法律法規。由此不難看出，我國破產法的立法體例零亂,沒有一部統一的、完整的破產法典。破產法律制度是市場經濟法律體系中的重要制度,廖廖幾十個條文已遠遠不能適應今日中國經濟發展之趨勢。且從內容上來看,我國現行破產規范具有以下幾個特點：
(一)、對全民所有制企業和其他企業法人分別立法,適用破產制度上有不平等性
現行《破產法》僅僅以全民所有制企業為適用對象[見該法第二條],而《民事訴訟法》中第19章“企業法人破產還債程序,,又沒有規定究竟適用何種性質的企業法人,通說認為《民事訴訟法》之規定實際適用于非全民所有制企業。〔(1)見趙萬一主編高等學校法學教材《商法學》第463頁,中國法制出版社1999年6月第1版〕而且在破產原因上兩部法律規定亦有不同之處。這種做法,不僅限制了破產制度的適用范圍,而且也不符合市場經濟公平競爭的基本精神。
(二)、現有破產規范滲透著計劃經濟因素,政府干預跡象明顯。
由于歷史原因,我國現行破產規范無論從破產程序的啟動,還是破產程序的進行,以至破產程序的終止,都滲透了政府干預的內容,例如《破產法》第8條第一款規定“債務人經其上級主管部門同意后,可以申請宣告破產"。第17條規定:“企業債權人申請破產的,在人民法院受理案件的三個月內,被申請破產企業的上級主管部門可以申請對該企業進行整頓,整頓的期限不超過兩年",同時第20條規定了破產整頓由上級主管部門主持。第24條規定了清算組成員由人民法院從上級主管部門、政府財政部門等有關部門和專業人員中指定,第42條規定了對破產負有主要責任的法定代表人給予行政處分,破產企業上級主管部門對企業破產負有主要責任的,對該上級主管部門的領導人給予行政處分等等。對破產程序進行適度干預是必要的,“有利于保護正當的社會競爭"〔見(1)第464頁〕,但負面影響卻是使得破產實踐中司法獨立難以真正實現。
(三)和解與整頓制度只能適用于全民所有制企業
適用破產程序,使債務人論為破產人,不利于債務人的復蘇,對債
權人也有相應的損失,同時還給社會經濟和社會生活帶來負面影響。為此我國破產規范中設立了和解與整頓制度作為破產開始后宣告破產前,可由當事人選擇的一種程序。然而,這一制度僅在《破產法》中得以體現,顯然只能適用于全民所有制企業,對非全民所有制企業法人尚無法適用,帶有明顯的計劃經濟色彩。
綜上所述,筆者認為破產法是調整市場經濟有序運行的重要法律
制度,它關系著債權人與債務人利益的均衡,關系著經濟運行的秩序化,關系著社會的安全與穩定,并一步推動著我國市場經濟體制的確立和深化。由于現行破產規范的不統一、不完善,不健全,與我國市場經濟建設和發展不相適應,因而建立統一破產法典迫在眉睫。首先,破產法之適用范圍不應以所有制為界限,各類企業及自然人應適用統一破產法典。其次,要消除已府干預因素,將“上級部門,,從破產法律關系中予以剔除,從而僅得破產程序中司法得以真正獨立。所以立法者應對破產實踐所可能涉及的法律關系設計相應的條文予以調整,做到全面、完整、具體、公平、可操作性強。亦應在總結已有的破產實踐經驗基礎上,盡量吸收借鑒市場經濟發達國家先進的立法經驗。
一、加快與破產相配套的法律法規和制度建設,盡快制定符合
我國國情的破產企業職工安置和救濟制度
破產程序的正常運作需要具備必要的條件,需要形成破產法賴以存在并發揮作用的宏觀環境。通過市場主體法的建設與完善,塑造真正意義上的市場競爭主體在市場經濟“優勝劣汰"的競爭機制下獲得發展,為破產法的正常運作創造條件。
綜觀我國破產實踐,雖然破產企業在數量上在逐年增加,而且已經涉及到許多大中型企業,然而由于與破產相配套的法律法規和制度建設的不完善,導致了企業破產實施中存在眾多阻礙,反映相對突出的就是破產企業職工安置與救濟問題。
我國《企業破產法》第4條規定:“國家通過各種途經妥善安排破產企業職工重新就業,并保障他們重新就業前的基本生活需要。"1994年國務院在《關于在若干城市試行國有企業破產有關問題的通知》中也特別強調“實施企業破產必須首先安置好破產企業職工",并且規定:“企業破產時,企業依法取得的土地使用權,應當以拍賣或者招標方式為主依法轉讓,轉讓所得首先用于企業職工的安置”;“處置企業土地使用權所得不足以安置破產企業職工的,不足部分應當從其他破產財產所得中撥付"。雖然國家法律和政府政策對破產企業職工的安置和救濟作了特別的調整和傾斜,然而,破產企業職工因企業實施破產而上訪、攔阻、靜坐示威等事件卻屢有發生。究其原因,既有傳統觀念的束縛,舊體制的制約,社會保障的制約,生產結構的制約,也有法律法規不健全的制約。
筆者認為,在我國現階段,破產企業職工的安置與救濟是一個急待解決的問題。對于破產企業職工應當給于一個相對的過渡期,以期其心理適應,避免引發群體不滿,從而導致社會不安定。但也不能事事由政府和企業大包大攬,導致職工游離于企業破產后果的承受主體之外,史使得職工無力適應市場經濟激烈的競爭,嚴重的會導致破產約束機制的軟化和松馳。因為在傳統體制下,國有企業職工的生活保障由政府包下來,并不是社會保障制度而是一種類似于“高福利"的政策,顯然這種“高福利"的政策與市場經濟運行的需求是不相適應的,“高福利”政策在我國現階段逐漸被社會保障制度替代是一種必然趨勢。所以在現行社會保障制度與破產法正常實施要求尚存不小差距的情況下,面對企業破產中諸如職工失業、醫療、養老、工傷、住房等一系列問題時,應盡快建立符合我國國情的破產企業職工安置與救濟制度,納入到破產規范當中,在現有社會保障和社會救濟制度的建設基礎上,為破產企業職工提供盡可能的社會保障,以保持社會在有序運行中的穩定,也為我國破產規范的順利實施解除后顧之憂。
三、建立統一破產法典,有必要納入自然人破產程序
在本文開頭,筆者已經對建立統一破產法典進行了論述,由于我
國破產法和民事訴訟法破產程序的規定,目前具有破產能力的主體是
企業法人,隨著我國加入WT0,法律逐漸與國際接軌,自然人破產程序的建立已成為一個熱點問題,突破我國現行破產規范狹隘的主體適用范圍,建立自然人破產程序,對于我國統一破產法典立法將不無裨益。畢競以所有制形態規制破產法的適用范圍是有悖于市場經濟體制的內在要求的,筆者認為,在我國建立自然人破產制度的必要性基于以下幾點:
(一)、破產法的發展變化趨向是由商人破產主義趨向一般人破產主義
破產一詞是指當債務人不能清償到期債務時,以債務人的所有財
產公平清償給全體債權人的一種概括性執行程序〔見(1)第448頁〕。從詞面上理解,破產中的債務人應當是廣義的。各國關于破產能力的規定不外乎三種:商人破產主義,一般人破產主義,折衷破產主義〔見陳計南著《破產法論》第27頁臺灣三民書局〕。破產法的起源最早可追溯到古羅馬的財產執行制度〔見(1)第453頁〕,法律意義上的破產法則產生于歐洲中世紀的商業城市國家。1244年的《威尼斯條例》、1341年的《米蘭條例》和1415年的《佛羅倫薩條例》,這三個條例只適用于商人,奉行商人破產主義,實質在于只能承認商人的破產能力,而不承認非商人的破產能力。
而早在十三世紀下半葉西班牙制定的破產法即《七章律》中,率先拋棄了意大利的商人破產主義,實行一般人破產主義。受其影響德國等大陸法系國家的破產法均采用了一般人破產主義。1967年法國修訂破產法,打破了過去商人破產的局面,制定了自然人破產程序,從而改商人破產主義為一般人破產主義。
在英國,一般的法律具有獨立的發展途經,破產法受羅馬法、意大利中世紀法影響也較小。英國破產法賦予一切自然人以破產能力,不論其是否為商人。受其影響,英美法系國家的破產法一般都采取一般人破產主義〔見(2)汪世虎、李剛著《自然人破產能力研究》原載1999年6月《現代法學》〕。
縱觀破產法發展的歷史,自然人破產制度是破產法的發端,也貫穿了整個破產法的發展過程,“只是在法人制度出現以后,破產法的內容才延及組織團體這種形成"〔見(2)〕,自然人作為破產法的重要調整對象始終在破產法中占有重要地位。
(二)我國社會發展現狀要求確立自然人破產程序
目前,系我國市場經濟條件下,不僅存在法人企業,還存在諸如合
伙企業,個人獨資企業等非法人企業和個體工商戶,并且自然人越來越多地參與到市場活動中,相應地出現了大量債權債務問題,僅僅依靠民事訴訟程序已難以解決這些債權債務問題,這種現狀要求對自然人破產進行立法。
1、建立自然人破產程序是完善市場經濟法律體系、貫徹公平競的需要
我國目前正處于計劃經濟體制向市場經濟體制逐步轉變過程中,在這種轉變過程中存在的經濟主體是多元的,國有、集體、外商投資、中外合資、中外合作、私營、個體經濟等多種經濟成份并存、經濟結構呈多層次的復雜態勢。各種經濟主體無論大小、強弱、社會地位及所有制形式如何,在市場面前應當是平等的競爭對手,法律也應當予以平等的保護。1993年11月14日通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》(以下稱《決定》)就指出:“堅持以公有制為主體、多種經濟成份共同發展的方針。在積極促進固有經濟和經濟發展的同時,鼓勵個體、私營、外資經濟發展,并依法加強管理。"“改革決策要與立法決策緊密結合,立法要體現改革精神,用法律引導、推進和保障改革順利進行。"[見1993年11月14日〈人民日報〉第一版]所以我國破產規范建立時如果給予不同主體不同待遇,那么勢必造成競爭地位的不平等,不同債權也得不到平等對待,不同主體得不到平等的破產保護。這與《決定》所倡導的目標是相違背的。
2、建立自然人破產程序,有利于克服“執行難”,有利于化解“多
角債務”,是穩定社會秩序和經濟秩序的需要
在市場經濟中參與市場經濟活動的自然人,非法人企業越來越
多,由于種種原因,出現破產因素也是正常的,然而市場是一個環環相扣的有機體,如果一些瀕臨破產的主體繼續參與市場運作,則勢必產生混亂,正常的流轉程序被打亂,從而形成“債務鎖鏈"形成“多角債務"。而通過民事訴訟解決這些債務問題,往往會面臨“執行難",瀕臨破產的債務人已不具有償還債務的能力,法院生效判決從根本上得不到執行,對國家司法權威產生負面影響。如果建立自然人破產程序,則可以使一些主體淘汰出市場,減少糾紛和混亂的產生,也使這些主體從債務壓迫下解脫,債權債務在法律途經下進行公平清償,避免了債權人累訟和社會成本增加。
3、建立自然人破產程序,是與國際接軌的需要
我國已加入WT0,與國際經濟交往日益戒繁。我國立法不能不考慮
域外效力和外國法院判決的承認和執行問題。我國破產規范中缺乏自然人破產程序,則會不利于我國在世界經濟中的發展。
綜上所述,在我國建立自然人破產程序,納入適用于所有民事主體的統一破產法典,是我國現實社會發展的必然要求,是我國加入WT0之后與國際接軌的必然要求。也正是基于這一些要求,筆者期待也相信我國破產法律制度將日益完善,形成一部兼顧破產企業職工安置和救濟、確立自然人破產程序的具有中國特色的統一破產法典。
2002年7月于華東政法學院
主要參考文獻:
1、《中華人民共和國企業破產法(試行)》
2、《中華人民共和國民事訴訟法》
3、《國務院關于在若干城市試行國有企業產有關問題的通知》
國發〔1994〕59號
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