[ 朱碎有 ]——(2016-4-29) / 已閱9541次
土地征用補償案件中的政府被告主體地位思考
-------以蔡齊魁訴樂清市人民政府不履行征地補償法定職責糾紛為例
浙江寶簡律師事務所 朱碎有
關鍵詞：征地補償 法定職責 主體地位
摘要：在征地安置補償糾紛中，作為征地單位的縣級以上人民政府負有向被征地農戶按征地補償、安置方案標準支付安置補償費的法定職責，不會因為轉付給村級集體組織而被視為履行完畢。
案件簡介
蔡齊魁系涉案被征地八戶農戶之一。2012年10月許，樂清市芙蓉鎮呂家田村9.732畝耕地因“虹芙延伸公路”被征用，其中部分系 蔡齊魁的承包地。蔡齊魁與其他7戶阻止施工，芙蓉鎮政府出面協調，稱樂清市征地事務所已與呂家田村委會征地協議，會給蔡齊魁安置補償。同月12日22日，蔡齊魁等八戶與簽訂臨時用地協議，約定由芙蓉鎮政府負責協調征地款發放。公路施工順利，蔡齊魁等八戶向呂家田村委會討要安置補償，發現呂家田村委會同意補償的方案與樂清市國土局發布的征地補償安置方案縮水了。其中征地補償款，呂家田村委會只愿補償0.15萬元/畝，而政府核定方案為9.6萬元/畝；被征地農民基本養老保障名額1個/畝，而政府核定3個/畝。蔡齊魁等八戶奔走于芙蓉鎮政府、樂清市征地事務所、呂家田村委會等，無果。后，蔡齊魁等八戶求助于法律，委托浙江寶簡律師事務所律師朱碎有將樂清市人民政府、呂家田村委會（第三人）告上法庭，訴求樂清市人民政府履行征地補償法定職責，按政府核定征地安置補償方案標準向其安置補償。
案件的焦點有三。其一，樂清市人民政府是否系適格的被告主體？
其二，蔡齊魁等八戶系被征地的用益物權人即土地承包經營權人，樂清市人民政府是否應與其簽訂征地安置補償協議？如應簽訂而未簽訂的情況下，樂清市人民政府是否仍然又義務安置補償？
其三，樂清市人民政府是否應直接向蔡齊魁等八戶履行征地安置補償義務？
法理分析：針對以上焦點，逐一分析。先來分析第一個焦點：
《土地管理法》第四十六條第一款、《土地管理法實施條例》第二十五條第一、三款規定，國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施；征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。根據上述規定，市、縣人民政府是征地組織實施的主體，負有確定征地補償標準、征地補償安置、補償費用及時足額支付到位等法定職責，土地行政主管部門應在政府的統一組織領導下，認真履行部門職責，具體實施征地補償安置的相關事宜。樂清市人民政府作為涉案集體土地的征收主體，負有依法支付各項補償費用的法定職責，本案被告主體適格。
關于第二、三個焦點一并分析如下：
《土地管理法實施條例》第二十六條第一款、第二款規定，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有，征用土地的安置補助費必須專款專用，不得挪作他用。不需要統一安置的，安置補助費發放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。
蔡齊魁等八戶系涉案土地承包權人，本案中呂家田村委會無安置行為，蔡齊魁等八戶自認不需要統一安置，青苗補償費已歸農戶所有，樂清市人民政府負有足額支付該征地補償安置方案中的款項的法定職責。
樂清市人民政府將上述款項交由呂家田村委會發放，二者形成委托關系。第三人拒不履行受托義務的，其法律后果仍應由樂清市人民政府承擔。樂清市人民政府主張其法定職責已履行完畢，缺乏相應的法律依據。
裁判結果
案件在溫州市中級人民法院開庭后，法院沒有當庭宣判，而后原告被告、第三人均申請了庭外和解。在樂清市法制辦、國土局、芙蓉鎮政府等積極調和下，蔡齊魁等八戶與村委會達成和解協議，后向法院提出撤訴。
案件典型意義
以往類似糾紛，農戶往往向村委會或是村民小組主張民事訴訟，而村民委員會或村民小組以“自治”大旗，形成“多數人暴政”，被征地村民的合法利益卻遲遲得不到保障，政府樂得清閑。實質上是政府法定職責不到位，沒有履行到位，即便是通過村民委員會轉發放也是要監管到戶的。
問題起因：一、集體土地所有權主體界定不明。在《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》等均規定集體土地所有權歸農民集體所有，尤其以《土地管理法》第十條規定“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理。”，由此可見實際上形成鄉鎮街道、村、小組、農戶三級分享集體土地所有權的狀態，征地安置補償的分配基本上取決于“鄉鎮街道、村、小組、農戶”之間的博弈能力。
二、征地補償費等無法由被征地農戶直接支配，而由政府轉付給村委會、合作社或小組等集體組織截留于集體組織中，導致被征地農戶合法利益受損。
《土地管理法實施條例》第二十六條“土地補償費歸農村集體經濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。征收土地的安置補助費必須專款專用，不得挪作他用。需要安置的人員由農村集體經濟組織安置的，安置補助費支付給農村集體經濟組織，由農村集體經濟組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統一安置的，安置補助費發放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。市、縣和鄉(鎮)人民政府應當加強對安置補助費使用情況的監督。”，但事實上除土地補償費、地上附著物及青苗補償費有明確、直接法律條文規定外，為安置補助費、被安置人員的保險費用設置容易造成截留的支付模式，政府對安置補助費使用情況又疏于監管，以至于農戶合法權益受到侵害。
三、政府主體地位不能缺失。
《土地管理法》第四十六條第一款、《土地管理法實施條例》第二十五條第一、三款規定，國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施；征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。
由此可見，縣級以上人民政府不會因為轉付給村級集體組織而被視為履行完畢。
