[ 劉江漢 ]——(2016-8-2) / 已閱10260次
山東萊蕪發(fā)電總廠與山東省萊蕪市萊城區(qū)水利水產(chǎn)局征收水資源費(fèi)案
中華人民共和國(guó)最高人民法院行政判決書(shū) (1998)行再字第1號(hào)
申請(qǐng)?jiān)賹徣?一審原告、二審上訴人)：山東萊蕪發(fā)電總廠。住所地：山東省萊蕪市萊城區(qū)。
法定代表人：袁德鵬，該廠廠長(zhǎng)。
委托代理人：閻烈，海南省方圓律師事務(wù)所北京分所律師。
委托代理人：牛文鋒，山東萊蕪發(fā)電總廠職工。
被申請(qǐng)人(一審被告、二審被上訴人)：山東省萊蕪市萊城區(qū)水利水產(chǎn)局。住所地：萊蕪市勝利南路西關(guān)街003號(hào)。
法定代表人：畢經(jīng)華，該局局長(zhǎng)。
委托代理人：李隆惠，該局干部。
委托代理人：宋倫功，該局干部。
申請(qǐng)?jiān)賹徣松綎|萊蕪發(fā)電總廠不服被申請(qǐng)人山東省萊蕪市萊城區(qū)水利水產(chǎn)局征收水資源費(fèi)一案，萊蕪市中級(jí)人民法院于1996年12月12日作出(1996)萊行初字第3號(hào)行政判決，萊蕪發(fā)電總廠不服，上訴至山東省高級(jí)人民法院，該院于1997年9月29日作出(1997)魯行終字第8號(hào)行政判決，該判決已經(jīng)發(fā)生法律效力。山東萊蕪發(fā)電總廠不服，向本院申請(qǐng)?jiān)賹彙１驹河?998年9月1日以(1997)行監(jiān)字第177號(hào)裁定提審本案。本院依法組成合議庭，對(duì)本案進(jìn)行審理，現(xiàn)已審理終結(jié)。
經(jīng)審理查明：申請(qǐng)?jiān)賹徣巳R蕪發(fā)電總廠系中央直屬火力發(fā)電廠，于1970年投產(chǎn)運(yùn)營(yíng)。該廠通過(guò)自備井直接從地下取水及由雪野水庫(kù)供水兩種方式獲得生產(chǎn)用水和生活用水。1985年起向有關(guān)部門(mén)交納水資源費(fèi)。1993年11月19日，財(cái)政部、國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)發(fā)出的(93)財(cái)綜字第158號(hào)《對(duì)〈關(guān)于電力企業(yè)交納水資源費(fèi)問(wèn)題的函〉的復(fù)函》中指出：“對(duì)中央直屬水電廠的發(fā)電用水和火電廠的循環(huán)冷卻用水暫不征收水資源費(fèi)……”因此，萊蕪發(fā)電總廠自1993年第四季度開(kāi)始，停交水資源費(fèi)。
1995年4月25日國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出的國(guó)辦發(fā)(1995)27號(hào)《關(guān)于征收水資源費(fèi)有關(guān)問(wèn)題的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》)中再次重申：“在國(guó)務(wù)院發(fā)布水資源費(fèi)征收和使用辦法前，水資源費(fèi)的征收工作暫按省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定執(zhí)行。但是，對(duì)中央直屬水電廠的發(fā)電用水和火電廠的循環(huán)冷卻水暫不征收水資源費(fèi)……”
1995年10月26日，水利部發(fā)出水政資(1995)408號(hào)《關(guān)于向中央直屬電廠征收水資源費(fèi)有關(guān)問(wèn)題的復(fù)函》，認(rèn)為：中央直屬火電廠循環(huán)冷卻水在循環(huán)冷卻過(guò)程中消耗的水量所補(bǔ)充的新水，不是國(guó)標(biāo)所定義的循環(huán)用水，不在《通知》的“暫不征收水資源費(fèi)”的范圍內(nèi)，應(yīng)對(duì)這部分循環(huán)冷卻消耗水征收水資源費(fèi)。
1996年8月9日，萊蕪市萊城區(qū)水利水產(chǎn)局向萊蕪發(fā)電總廠作出萊城區(qū)水政(1996)019號(hào)《違反水法規(guī)行政處理決定通知書(shū)》，認(rèn)定：萊蕪發(fā)電總廠直接從地下和地表取水用于生產(chǎn)和生活。根據(jù)《中華人民共和國(guó)水法》(以下簡(jiǎn)稱《水法》)第三十四條、《山東省水資源管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)第三十一條、《萊蕪市水資源管理辦法》第二十八條和國(guó)務(wù)院辦公廳國(guó)辦發(fā)(1995)27號(hào)《通知》、國(guó)家物價(jià)局、財(cái)政部(1992)價(jià)費(fèi)字181號(hào)文、水利部(1993)第458號(hào)文、水利部(1995)408號(hào)文等有關(guān)規(guī)定，應(yīng)交納水資源費(fèi)。但該廠自1993年第四季度以來(lái)，拒交循環(huán)冷卻水在循環(huán)冷卻過(guò)程中消耗的水量所補(bǔ)充的新水的水資源費(fèi)，欠1993年第四季度水資源費(fèi)80 000元；欠1994年度水資源費(fèi)1 659 649元；欠1995年度水資源費(fèi)1 659 649元；欠1996年1～6月水資源費(fèi)789 283元。據(jù)此，限該廠在收到處理決定五日內(nèi)向萊城區(qū)水利水產(chǎn)局交納所欠水資源費(fèi)4 188 581元。
萊蕪發(fā)電總廠不服，向萊蕪市水利水產(chǎn)局申請(qǐng)復(fù)議，該局維持了萊城區(qū)水利水產(chǎn)局萊城區(qū)水政(1996)019號(hào)決定書(shū)。萊蕪發(fā)電總廠不服，向萊蕪市中級(jí)人民法院提起行政訴訟。
一審法院經(jīng)審理認(rèn)為：根據(jù)《水法》、《條例》，參考國(guó)務(wù)院辦公廳國(guó)辦發(fā)(1995)27號(hào)《通知》及水利部(1995)408號(hào)文，原告直接取用于地下的水應(yīng)依法交納水資源費(fèi)。根據(jù)《條例》授權(quán)的山東省水利廳(91)魯水政字第1號(hào)文、(90)魯水政字8號(hào)文、(90)魯水政字第23號(hào)文的解釋，原告取用雪野水庫(kù)的水，亦應(yīng)交納水資源費(fèi)。原告稱不交納水資源費(fèi)的理由，無(wú)法律依據(jù)，不予認(rèn)定；被告征收水資源費(fèi)屬法定職責(zé)，原告稱其為亂收費(fèi)的理由不能成立。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十四條第(一)項(xiàng)的規(guī)定，判決維持萊蕪市萊城區(qū)水利水產(chǎn)局萊城區(qū)水政(1996)019號(hào)《違反水法規(guī)行政處理決定通知書(shū)》。萊蕪發(fā)電總廠不服，向山東省高級(jí)人民法院提出上訴。
二審法院經(jīng)審理認(rèn)為：《水法》第三十四條第二款規(guī)定“對(duì)城市中直接從地下取水的單位，征收水資源費(fèi)；其他直接從地下或者江河、湖泊取水的，可以由省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定征收水資源費(fèi)。第三款規(guī)定，水費(fèi)和水資源費(fèi)的征收辦法，由國(guó)務(wù)院規(guī)定。”《條例》第三十一條規(guī)定“對(duì)直接從地下或者河流、湖泊取水的單位，由水行政主管部門(mén)征收水資源費(fèi)”。上述法律法規(guī)是調(diào)整水資源管理關(guān)系的最高法律文件和較高層次的法律文件。《水法》和《條例》均未規(guī)定任何單位有免除履行交納水資源費(fèi)的義務(wù)，萊蕪發(fā)電總廠亦不例外。在國(guó)務(wù)院未依《水法》的授權(quán)制定并頒布水資源費(fèi)征收辦法之前，國(guó)務(wù)院辦公廳國(guó)辦發(fā)(1995)27號(hào)《通知》中對(duì)中央直屬水電廠的發(fā)電用水和火電廠的循環(huán)冷卻用水暫不征收水資源費(fèi)的規(guī)定應(yīng)當(dāng)執(zhí)行，但應(yīng)交納循環(huán)冷卻用水在循環(huán)冷卻過(guò)程中消耗的水量所補(bǔ)充的新水的水資源費(fèi)，拒交是錯(cuò)誤的，應(yīng)予補(bǔ)交，其上訴理由不能成立，不予支持；被上訴人答辯理由成立，應(yīng)予支持。一審法院認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律法規(guī)正確，程序合法，應(yīng)予維持。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十一條第(一)項(xiàng)之規(guī)定，判決駁回上訴，維持原判。
萊蕪發(fā)電總廠不服二審判決，向本院申請(qǐng)?jiān)賹彿Q：根據(jù)國(guó)辦發(fā)(1995)27號(hào)《通知》的規(guī)定，對(duì)中央直屬火電廠的循環(huán)冷卻水暫不征收水資源費(fèi)，山東萊蕪發(fā)電總廠屬中央直屬發(fā)電廠，應(yīng)按照上述規(guī)定暫不交納循環(huán)冷卻水的水資源費(fèi)。而二審判決中判定：“萊蕪發(fā)電總廠可不交納循環(huán)冷卻用水的水資源費(fèi)，但應(yīng)交納循環(huán)冷卻用水在循環(huán)冷卻過(guò)程中消耗的水量所補(bǔ)充的新水的水資源費(fèi)”，實(shí)際上“補(bǔ)充的新水”就是用于循環(huán)冷卻的，就是“循環(huán)冷卻用水”。二審判決與國(guó)辦發(fā)(1995)27號(hào)《通知》規(guī)定的精神不符。請(qǐng)求最高法院依法撤銷二審判決。
被申請(qǐng)人萊蕪市萊城區(qū)水利水產(chǎn)局辯稱：根據(jù)《水法》第三十四條第二款、國(guó)發(fā)(1997)35號(hào)《水利產(chǎn)業(yè)政策》第十七條和《條例》第三十一條的規(guī)定，萊蕪發(fā)電總廠直接從地表和地下取水應(yīng)當(dāng)交納水資源費(fèi)，拒交是錯(cuò)誤的；根據(jù)國(guó)辦發(fā)(1995)27號(hào)《通知》的規(guī)定，對(duì)中央直屬火電廠的循環(huán)冷卻水暫不征收水資源費(fèi)，但循環(huán)冷卻水在循環(huán)冷卻過(guò)程中消耗的水量所補(bǔ)充的新水，不是國(guó)辦發(fā)(1995)27號(hào)《通知》中所規(guī)定的循環(huán)冷卻水。《水法》沒(méi)有授權(quán)任何機(jī)關(guān)免除法律規(guī)定的義務(wù)，而國(guó)辦發(fā)(1995)27號(hào)《通知》中規(guī)定中央直屬火電廠免交水資源費(fèi)，超出了《水法》授權(quán)的范圍；中央直屬火電廠不依法交納水資源費(fèi)違背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)原則。請(qǐng)求最高人民法院駁回申訴，維持山東省高級(jí)人民法院(1997)魯行終字第8號(hào)行政判決。
本院認(rèn)為：《水法》第三十四條第三款規(guī)定：“水費(fèi)和水資源費(fèi)的征收辦法，由國(guó)務(wù)院規(guī)定。”也就是說(shuō)，水費(fèi)、水資源費(fèi)的征收范圍、征收標(biāo)準(zhǔn)等，應(yīng)由國(guó)務(wù)院規(guī)定，其他部門(mén)無(wú)權(quán)規(guī)定。但目前國(guó)務(wù)院尚未制定水費(fèi)和水資源費(fèi)的征收辦法。根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出的國(guó)辦發(fā)(1995)27號(hào)《通知》的規(guī)定，在國(guó)務(wù)院發(fā)布水資源費(fèi)征收和使用辦法前，各省級(jí)人民政府制定的水費(fèi)和水資源費(fèi)的征收辦法，可以作為各所在行政區(qū)域內(nèi)征收水費(fèi)和水資源費(fèi)的依據(jù)，但不包括對(duì)中央直屬水電廠的發(fā)電用水和火電廠的循環(huán)冷卻水水資源費(fèi)的征收。該《通知》是經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，以國(guó)務(wù)院辦公廳名義下發(fā)的；根據(jù)《水法》的授權(quán)，國(guó)務(wù)院有權(quán)對(duì)征收水資源費(fèi)的問(wèn)題作出規(guī)定；國(guó)辦發(fā)(1995)27號(hào)《通知》應(yīng)當(dāng)作為行政機(jī)關(guān)執(zhí)法和人民法院審理有關(guān)行政案件的依據(jù)。被申請(qǐng)人作出處理決定時(shí)，亦認(rèn)為應(yīng)當(dāng)執(zhí)行國(guó)辦發(fā)(1995)27號(hào)《通知》，山東萊蕪發(fā)電總廠系中央直屬火電廠，萊蕪市萊城區(qū)水利水產(chǎn)局收取該廠循環(huán)冷卻水在循環(huán)冷卻過(guò)程中消耗的水量所補(bǔ)充的新水，與《水法》和國(guó)辦發(fā)(1995)27號(hào)《通知》規(guī)定精神不符，本院不予支持。山東省高級(jí)人民法院(1997)魯行終字第8號(hào)行政判決維持一審判決和萊蕪市萊城區(qū)水利水產(chǎn)局萊城區(qū)水政(1996)019號(hào)《違反水法規(guī)行政處理決定通知書(shū)》，屬于認(rèn)定事實(shí)不清，證據(jù)不足。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十四條第(二)項(xiàng)、第六十一條第(三)項(xiàng)之規(guī)定，判決如下：
一、撤銷山東省高級(jí)人民法院(1997)魯行終字第8號(hào)行政判決，撤銷山東省萊蕪市中級(jí)人民法院(1996)萊行初字第3號(hào)行政判決；
二、撤銷萊蕪市萊城區(qū)水利水產(chǎn)局萊城區(qū)水政(1996)019號(hào)《違反水法規(guī)行政處理決定通知書(shū)》。
一、二審訴訟費(fèi)各30 952?90元由萊蕪市萊城區(qū)水利水產(chǎn)局承擔(dān)。
本判決為終審判決。
審 判 長(zhǎng) 周紅耕
審 判 員 趙大光
代理審判員 馬永欣
一九九八年十二月十八日
書(shū) 記 員 孟凡
判決書(shū)研讀思考：
1、法規(guī)性文件在該案中具有什么效力？
答:正如中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員黃金榮所指出的，“就‘規(guī)范性文件’這一法律術(shù)語(yǔ)在目前法律領(lǐng)域的實(shí)際用法而言，無(wú)論是將它用來(lái)泛指包括法律、法規(guī)、規(guī)章在內(nèi)的一切具有普遍約束力的抽象法律文件，還是只是將它視為除了法律、法規(guī)和規(guī)章以外的那些抽象性法律文件都是可以的，其具體含義要取決于特定法律文件對(duì)它的界定，但其含義也存在一定的狹義化趨勢(shì)。”[黃金榮: 《“規(guī)范性文件”的法律界定及其效力》，轉(zhuǎn)引自中國(guó)憲政網(wǎng)：http://www.calaw.cn/article/default.asp?id=10042，最后訪問(wèn)日期：2016年3月10日，原載于《法學(xué)》2014年第7期。]
因此，為了避免因劃分標(biāo)準(zhǔn)不同而導(dǎo)致對(duì)規(guī)范性文件的效力分析出現(xiàn)前后牴牾，是非常有必要先確定一個(gè)視閾進(jìn)而再來(lái)分析，即結(jié)合“規(guī)范性文件”的定義以及本案具體情況，對(duì)該案規(guī)范性文件效力的分析是基于廣義的“規(guī)范性文件”角度。[ 通常對(duì)于規(guī)范性文件的理解分為廣義和狹義兩種情況。廣義：一般是指屬于法律范疇（即憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章）的立法性文件和除此以外的由國(guó)家機(jī)關(guān)和其他團(tuán)體、組織制定的具有約束力的非立法性文件的總和。狹義：一般是指法律范疇以外的其他具有約束力的非立法性文件。當(dāng)前這類非立法性文件的制定主體非常之多，例如各級(jí)黨組織、各級(jí)人民政府及其所屬工作部門(mén)，人民團(tuán)體、社團(tuán)組織、企事業(yè)單位、法院、檢察院等。即狹義的定義為，規(guī)范性文件是指除政府規(guī)章外，行政機(jī)關(guān)及法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，在法定職權(quán)范圍內(nèi)依照法定程序制定并公開(kāi)發(fā)布的針對(duì)不特定的多數(shù)人和特定事項(xiàng)，涉及或者影響公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)，在本行政區(qū)域或其管理范圍內(nèi)具有普遍約束力，在一定時(shí)間內(nèi)相對(duì)穩(wěn)定、能夠反復(fù)適用的行政措施、決定、命令等行政規(guī)范文件的總稱。]
（1）低于憲法，高于其他[ 效力分析參考，王學(xué)輝主編《行政法與行政訴訟法》之“法律規(guī)范位階表”。詳見(jiàn)王學(xué)輝主編：《行政法與行政訴訟法》（第二版），法律出版社2015年版，第31頁(yè)。]：《中華人民共和國(guó)水法》。
（2）低于憲法、法律，高于其他：國(guó)辦發(fā)(1995)27號(hào)《關(guān)于征收水資源費(fèi)有關(guān)問(wèn)題的通知》。[這里需要特別指出的一點(diǎn)是，本人認(rèn)為《關(guān)于征收水資源費(fèi)有關(guān)問(wèn)題的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）不是行政法規(guī)，而是行政規(guī)章。雖然，最高法院在審理本案時(shí)，認(rèn)為“該《通知》是經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，以國(guó)務(wù)院辦公廳名義下發(fā)的；根據(jù)《水法》的授權(quán)，國(guó)務(wù)院有權(quán)對(duì)征收水資源費(fèi)的問(wèn)題作出規(guī)定；國(guó)辦發(fā)(1995)27號(hào)《通知》應(yīng)當(dāng)作為行政機(jī)關(guān)執(zhí)法和人民法院審理有關(guān)行政案件的依據(jù)。”即最高法院認(rèn)為，該《通知》為行政法規(guī)。但是，1988年5月31日發(fā)布并實(shí)施的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于改進(jìn)行政法規(guī)發(fā)布工作的通知》卻規(guī)定：“從現(xiàn)在起，國(guó)務(wù)院發(fā)布行政法規(guī)，由國(guó)務(wù)院總理簽署發(fā)布令；經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)、部門(mén)（含部、委、行、署、直屬機(jī)構(gòu)、國(guó)家局）發(fā)布行政法規(guī)，由部門(mén)主要領(lǐng)導(dǎo)人簽署發(fā)布令。”毫無(wú)疑問(wèn)，該《通知》并沒(méi)有滿足國(guó)務(wù)院辦公廳之前發(fā)布的這一通知所規(guī)定的行政法規(guī)“形式要件”，而且就本案的實(shí)際情況來(lái)看，《通知》和《山東省水資源管理?xiàng)l例》、《萊蕪市水資源管理辦法》三者具有同等效力，只不過(guò)是在各自權(quán)限范圍內(nèi)施行罷了，所以，本人認(rèn)為該《通知》不是行政法規(guī)，而是行政規(guī)章。國(guó)辦發(fā)[1995]27號(hào)文《關(guān)于征收水資源費(fèi)有關(guān)問(wèn)題的通知》，請(qǐng)?jiān)斠?jiàn)宿州供水網(wǎng)：http://www.ahszgsgs.com/show.asp?id=219 ，最后訪問(wèn)日期：2016年3月10日。《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于改進(jìn)行政法規(guī)發(fā)布工作的通知》，請(qǐng)?jiān)斠?jiàn)國(guó)務(wù)院法制辦公室網(wǎng)：http://fgk.chinalaw.gov.cn/article/fgxwj/198805/19880500278853.shtml，最后訪問(wèn)日期：2016年3月10日。]
（3）政府部門(mén)規(guī)章之間、部門(mén)規(guī)章與地方規(guī)章之間具有同等的效力，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行：《山東省水資源管理?xiàng)l例》；山東省水利廳(90)魯水政字8號(hào)文、(90)魯水政字第23號(hào)文、(91)魯水政字第1號(hào)文；國(guó)家物價(jià)局、財(cái)政部(1992)價(jià)費(fèi)字181號(hào)文；財(cái)政部、國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)發(fā)出的(93)財(cái)綜字第158號(hào)《對(duì)〈關(guān)于電力企業(yè)交納水資源費(fèi)問(wèn)題的函〉的復(fù)函》；水利部(1993)第458號(hào)文；水利部發(fā)出水政資(1995)408號(hào)《關(guān)于向中央直屬電廠征收水資源費(fèi)有關(guān)問(wèn)題的復(fù)函》；國(guó)發(fā)(1997)35號(hào)《水利產(chǎn)業(yè)政策》。
（4）在層級(jí)效力中，效力處于最低位：《萊蕪市水資源管理辦法》。
2、法官判決的理由和依據(jù)是什么？
答：依據(jù)：《水法》第三十四條第三款；國(guó)辦發(fā)(1995)27號(hào)《通知》；《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十四條第(二)項(xiàng)、第六十一條第(三)項(xiàng)。
理由：（1）國(guó)務(wù)院作為水費(fèi)和水資源費(fèi)的征收辦法的規(guī)定主體，其有權(quán)授權(quán)國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布規(guī)定，即《通知》合法有效, 應(yīng)當(dāng)作為行政機(jī)關(guān)執(zhí)法和人民法院審理有關(guān)行政案件的依據(jù)；（2）山東萊蕪發(fā)電總廠系中央直屬火電廠，萊蕪市萊城區(qū)水利水產(chǎn)局收取該廠循環(huán)冷卻水在循環(huán)冷卻過(guò)程中消耗的水量所補(bǔ)充的新水，與《水法》和國(guó)辦發(fā)(1995)27號(hào)《通知》規(guī)定精神不符;(3) 山東省高級(jí)人民法院(1997)魯行終字第8號(hào)行政判決維持一審判決和萊蕪市萊城區(qū)水利水產(chǎn)局萊城區(qū)水政(1996)019號(hào)《違反水法規(guī)行政處理決定通知書(shū)》，屬于認(rèn)定事實(shí)不清，證據(jù)不足。
3、作為審判依據(jù)的法規(guī)性文件，需要具備何種要件？
答：這個(gè)問(wèn)題可以轉(zhuǎn)化為，規(guī)范性文件的選用次序。一般而言，（1）特別法優(yōu)于普通法；（2）后法優(yōu)于前法；（3）條約優(yōu)于法律。另外，對(duì)位階相同但屬于不同層次的行政規(guī)章、行政命令，以及相同位階而又為同一法律規(guī)范的適用又不盡相同。[參見(jiàn)王學(xué)輝主編：《行政法與行政訴訟法》（第二版），法律出版社2015年版，第33頁(yè)。]
