[ 文世楚 ]——(2016-10-9) / 已閱15607次
行政案例研析——遏制“濫訴”，避免“陸案
案例來源：“陸紅霞訴南通市發(fā)展和改革委員會政府信息公開答復案”,《中華人民共和國最高人民法院公報》2015年第11期。
裁判要旨：(1)國家保障公民的知情權。公民依據(jù)法律法規(guī)，可以從政府處申請獲取各種有助于其參與行政程序，維護自身合法權益或者公共利益所需要的信息資料，是《中華人民共和國政府信息公開條例》的立法本意。
(2)當事人違反該法立法本意，為達到政府信息公開以外的其他目的，反復提起類似甚至與自身沒有利害關系的公開申請就會構成知情權濫用。
(3)人民法院應對此類起訴嚴格依法審查，對于缺乏訴的利益、目的不當、有悖誠信的起訴行為，因違背訴權行使的必要性，喪失權利行使的正當性則應認定構成濫用訴權行為。
一、案情簡介
2013年11月26日，陸紅霞向南通市發(fā)改委申請公開“長平路西延綠化工程的立項批文”。同年11月28日，該市發(fā)改委作出《政府信息公開申請答復書》，提供了《市發(fā)改委關于長平路西延工程的批復》。但陸紅霞認為其申請公開的是“長平路西延綠化工程”，市發(fā)改委公開的卻是“長平路西延工程”，答復不準確，缺乏針對性，故提起行政訴訟。后因不服南通市港閘區(qū)人民法院（2015）港行初字第00021號行政裁定，提起上訴。
二、審判情況
2015年2月27日，江蘇省南通市港閘區(qū)人民法院審理了陸紅霞及其父親分別提起的共計8起信息公開案件，均裁定駁回起訴。陸紅霞提起上訴后，二審法院于2015年7月6日駁回其上訴，維持原裁定。一審法院認定濫訴的主要理由為：“明顯缺乏訴的利益、目的不當、有悖誠信，違背了訴權行使的必要性，因而也就失去了權利行使的正當性，屬于典型的濫用訴權行為。”
三、綜合分析
隨著社會主義法治建設的發(fā)展和公民權利意識的提高，政府行政管理的透明度和公眾知情權的保護愈加受到重視。2008年5月1日，《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）正式實施，保障公民的知情權，建立民主、公開之行政，實現(xiàn)陽光下的政府，是《條例》的目的所系。從司法實踐角度而言，政府信息種類紛繁復雜，公民提出的要求多種多樣，不同部門的法治意識有所差別，由此引發(fā)的政府信息公開案件逐年增多，已經成為法院行政審判的一個重要課題。本部分將以“陸紅霞案”為例，對政府信息公開案件展開一個簡單的梳理分析。
（一）“陸案”的背景及意義
十八屆四中全會明確強調，要加大對虛假訴訟、惡意訴訟、無理纏訟行為的懲治力度。如何在當事人知情權和防止濫訴現(xiàn)象之間尋求平衡，就成了目前政府信息公開案件面臨的重要問題。【1】
2015年2月27日，江蘇省南通市港閘區(qū)法院召開新聞發(fā)布會，通報8起政府信息公開濫訴典型案件，裁定駁回原告陸紅霞、陸富國的起訴，率先在全國對政府信息公開濫訴行為予以規(guī)制。港閘法院的案件發(fā)布會，對今后法院審理政府信息公開案件有著重要的啟示意義。確實，有關政府信息公開案件的濫訴現(xiàn)象并非一時一地的問題，其早已經成為全國范圍內普遍存在的問題，港閘法院通過駁回起訴的方式對濫訴行為亮紅燈，還有些法院也從其他角度針對濫訴行為制定了有關對策。【2】可以從源頭上嚴格限制申請政府信息公開的主體范圍，來減少一些惡意申請行為。但也不應忽視，有些應當公開的信息政府仍然傾向于藏著掖著。【3】
（二）“陸案”法院認定標準
主觀故意與客觀上實施了濫訴行為是濫用訴權的要件構成。那么一審法院對于陸紅霞濫用訴權的事實認定，具體是如何進行的呢？
（1）確認主觀故意。在誠實信用原則的規(guī)制下，濫用訴權的重要體現(xiàn)包括不具備訴權保護的真實需要，提起訴訟目的是為了獲得不正當利益。【4】在本案中，法院確認陸紅霞意在“向政府及其相關部門施加壓力，以引起對自身拆遷補償安置問題的重視和解決”，并在事實部分以針對“文號與程序違法”提起訴訟作為佐證。
（2）判定濫訴行為。行為實施主體可由起訴人延伸至其家屬。因為，濫訴行為可以不單由原告一方完成，例如原告與被告惡意串通以訴訟侵害第三人的合法權益也屬于濫訴。【5】
（三）“陸案”法院審理小結
（1）可適當增加程序負擔。根據(jù)《條例》第13條的規(guī)定，“公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產、生活、科研等特殊需要”，向行政機關申請獲取政府信息。《信息公開審理規(guī)定》第5條第6款的規(guī)定，“被告以政府信息與申請人自身生產、生活、科研等特殊需要無關為由不予提供的，人民法院可以要求原告對特殊需要事由作出說明”，這種“特殊需要”的成立僅要求“說明”即可，意味著原告只需要口頭表達邏輯通順，且能夠達到一般合理的程度則視為成立，與舉證責任不可等量齊觀。而港閘法院采用“舉證說明”、“不利后果”的表達，顯然將此種說明義務升格為舉證責任。據(jù)此而言，法院可以在實質上增加行政相對人的程序負擔。
（2）可適當限制原告資格。除了信息公開申請時特殊需要的舉證責任外，法院還指出當原告再次提起行政訴訟時，對“特殊需要”進行嚴格審查。顯然，港閘法院裁定和公報案例的主旨表明了法院可以適當限制原告資格。
（四）余論
縱觀全案分析，從公民的角度而言，申請政府信息公開不過是問題的表面，真正的原因實則是公民的利益訴求得不到滿足，且通過其他渠道也不能解決，于是轉而訴諸于門檻相對較低的信息公開訴訟，并期望從中找到對自己有利的信息或是給政府不斷施加壓力；從政府的角度而言，則或多或少都會擔心一旦公開某些信息，那么就很有可能會被發(fā)現(xiàn)對自己不利的證據(jù)，從而引起后患。要而言之，筆者認為要想避免“陸紅霞案”的再次發(fā)生，除了要樹立正確理念，維護正當訴訟避免濫訴；還要鼓勵非營利性組織主導公益訴訟的發(fā)展，以及通過司法判決引導信息公開的理性復位。
注釋：【1】實際上，這一問題有著復雜現(xiàn)實背景的主要原因是，信息公開并不能真正解決申請人的問題，即政府信息公開案件極容易造成濫訴。
【2】以浙江省為例，2014年11月份，浙江省高院發(fā)布了《關于審理政府信息公開行政案件若干具體問題的解答》，該通知可以視為浙江省在總結近幾年信息公開案件審判經驗的基礎上，對該類案件審理思路作出的具體指導，從中也可以看出司法機關對于信息公開案件的價值取向。其中，該通知在問題17中解答：“三需要”系《條例》第十三條規(guī)定的依申請公開政府信息時的要求，被告對依法應主動公開的政府信息以不具備“三需要”為由拒絕公開的，人民法院一般予以支持。從這條可以看出，此前，如果是政府依法應當主動公開的信息，即使該信息與原告之間不存在“三需要”的關系，法院一般也會判決政府公開；但如今，“三需要”已經成為原告申請政府信息公開的必要條件。
【3】例如，在最高院公布的2013年度十大政府信息公開典型案例中，判決被告敗訴的9例就基本都屬于這一類型的情況。
【4】參見任重：《民事訴訟誠實信用原則的實施—德國的認知與實踐》，《法學家》2014年第4期。
【5】參見邵明：《濫用民事訴權及其規(guī)制》，《政法論壇》2011年第6期。
