[ 文世楚 ]——(2016-12-14) / 已閱12999次
摘要：司法制度是政治制度的重要組成部分，司法公正是社會公正的重要保障。2013年中國共產黨十八屆三中全會提出，建設法制中國，必須深化司法體制改革，加快建設公正高效權威的社會主義司法制度，維護人民權益。2014年中央全面深化改革領導小組第三次會議審議通過《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》，標志著我國司法體制改革正式啟動。2016年，我國所有省份全部啟動改革。與之同時，推進員額制，實現人員分類管理制度，雖然被視為司法改革的牛鼻子。但一段時間來，伴隨著辭職熱、年輕干警無上升空間等熱點話題，人們對員額制似乎有著更為復雜的看法。故而，本文在結合基層司法一線干警對員額制改革感悟之基礎上，現試論該制度對我國司法干警隊伍建設之影響，并在此基礎上再兼評司法干警之“擇優選任”，以期為我國司法制度深化改革略表反思與瞻望。
關鍵詞：員額制 司法干警 隊伍建設 檢察官 擇優選任
……當新的問題產生，公平和正義會指引人們的思維找到解決方案，而當人們仔細審視這些解決方案，就會發現它們是和平衡與秩序相一致的。在法律乃至其他思維領域的發展中，我們永遠不能擺脫對于直覺的依賴，這也并不意味著規則是毫無用處的。方法論所給予的并不是一把鑰匙，而是一條線索，一條值得我們探索和開發，從而提取其本質和精華的線索�！溃┍窘苊鳌.卡多佐[1]
一、員額制概念、價值目標及其入額方式[2]
正式介紹員額制概念之前，筆者在此先講解一下什么叫員額管理。所謂員額管理，其指的是管理學領域內一專業術語。該術語具體內涵為，部門（單位）為加強員額管理隊伍建設，科學調配人力資源，而實行員額制考核管理。員額管理與員額制不盡相同，但是下文所講的員額制確實是源自前者，或者說我們也可以從司法管理學角度來思考員額制的推進問題。[3]
（一）概念
員額制，是指通過設立單獨的司法序列，將法院、檢察院工作人員同傳統公務人員序列予以區別，剝離原本存在于法院、檢察院工作人員身上的行政、司法兼具之二元屬性，使法官、檢察官成為一個純粹的法律職業之司法制度。
（二）價值目標
員額制，是司法體制改革的重點。而法律實踐的復雜性和個案的差異性，又令每一個法律從業者都要不斷的學習。[4]所以，員額制改革的價值目標，是法官、檢察官的專業化和職業化，凸顯法官、檢察官的核心地位，弱化法院、檢察院內部的行政科層制，最終實現法官、檢察官的精英化。額外提一點，該制度的推行勢必也需要均衡兼顧法官（檢察官）、司法輔助人員與行政管理人員（三者統稱為司法干警）之間的切身利益。
（三）入額方式
員額制，通過設置五級法官、檢察官序列，給司法干警規劃了一條注重經驗積累的自然晉升之路。與之同時，該項制度也沒有堵塞，素質高、能力強的司法干警，快速提升之道路。言歸正傳，要想入額，首先必須滿足入額條件，即需滿足司法干警工作年限的要求。當入額條件滿足后，就可以參加入額考試。然后再經過綜合考核，就可擇優任命為法官、檢察官了。而當入額結束后，在法官、檢察官序列中還是會留出一定的空間，讓沒有入額的司法干警以后再次參加考試。
二、法官員額制對其隊伍建設之影響
隨著法院內部改革的不斷深入和法官職業化建設進程的逐步實施，對法官實行員額制度并不只是單純的法官編制問題，怎樣科學、合理地確定法官員額的比例，實現法官的整體優化，是亟待解決的問題。
（一）法官員額制之利點[5]
首先，有利于提高法官素質。法官隊伍整體素質不高，沒有法官職數、法官隊伍過于龐大，是其中的重要原因之一。所以，要解決大量積壓的案件，要么犧牲質量求得數量，要么增加法官人數，這就又回到法官數量增多的起點。也正是這樣國家才難以給法官提供較為優厚的待遇，從而導致了法院難以吸引優秀人才。反而言之，法官人數精簡后，國家就可以給法官提供較為優厚的待遇，即法院相對而言就易于招賢納才。
其次，有利于實現法官精英化和專業化。代表法院行使審判權的法官應該是一個精英化的小群體，從專業化與精英化的角度考慮，法官的數量必須限制在合理的規模之內�！胺ü俨皇谴蟊娀穆殬I，而應當是社會的精英。”[6]我國法官的絕對數量和相對數量都是很高的，但卻與世界通行的法官精英化潮流格格不入。即建立法官員額制度是實現法官精英化、專業化的關鍵步驟�！�
再次，有利于建立現代法官制度，完善法官制度，提高法官地位。中國法院共有近20萬名法官，如此龐大的隊伍，若有效實施保障、遴選等法官制度是很困難的。西方國家法官享有很高的威望和崇高的地位，其原因之一就是人數少。[7]
（二）法官員額制之疑點
第一，誰充當法官？法官員額是否會淪為官員法官，唯有行政職務的法官才能當法官。
第二，法官員額制度會不會換湯不換藥？案件最后會不會還是由法官助理來辦。
第三，司法改革之后，越來越多的年輕法官助理會不會離開法院？法院工作任務繁重，工資待遇低，這是現實，而司法改革之后，或許還會有更多的人將要當終身法官助理。
（三）小結
法官員額制度本身價值構建的基礎源于司法審判實踐。因此，法官員額制度必須服務于司法審判。但是從上海試點法院來看，法官員額大約占法院工作人員的33%，這就意味著部分年輕法官將退回到法官助理階段。故要發揮法官員額制的價值必須從以下幾點進一步探究：
（1）落實法官責任制度；（2）豐富法官考評、考核條件；（3）提高法官及法官助理待遇；（4）完善法官后備制度；（5）完善法官變轉制度。
三、檢察官員額制對其隊伍建設之影響
推行檢察官職業化，其目的是使檢察官將行使國家檢察權為其職業，從而實現專業化。同時，有助于增加檢察官榮譽感、責任心和依法保障檢察官正確履行檢察職責。而推行檢察官職業化建設，無疑是加強檢察隊伍建設的發展方向和必由之路。而在檢察官職業化建設過程中，建立檢察官員額制又是其必不可缺的一個核心環節。因此，建立檢察官員額制是檢察官職業化建設的重要保障措施，也決定著職業化建設的發展和未來。
（一）檢察官員額制之利點
首先，建立檢察官員額制可為檢察官依法行使檢察權提供技術層面上的職業保障。司法實踐中，檢察機關的人事權受制于人，極易造成檢察官地位不穩、意志不堅定，而其直接后果則是既阻礙了檢察官嚴格公正執法，又降低了法治精神在社會公眾中的信服度。反而言之，建立檢察官員額制，則確保了檢察官一經任用，除正常工作變動外，非因法定事由和法定程序，不會被隨意免職、降職、辭退，調動或者處分。充分保障其秉承正義信念，熟練地運用其專業法律技能將法律賦予的監督職能進行最大發揮，最大限度地維護國家法律的統一正確實施，樹立司法權威。
其次，建立檢察官員額制有助于實現檢察官的精英化，這是檢察官職業化建設的前提條件。鑒于檢察官所擔負的法律監督重任，其邏輯思維能力、文化素養、行為模式、職業操守、法律造詣都非普通人士所能勝任，因此，要實現檢察官職業化，就必須在精干隊伍、提高素質上下功夫。而建立檢察官員額制，則將檢察官與其它從事檢察輔助性工作或行政工作的人員區別開來，凸現檢察官的職業化特色。
再次，建立檢察官員額制是實行檢察人員分類管理的基礎性措施。實行檢察人員分類管理，為檢察官職業化建設的重要配套措施。其中，關鍵又是如何確立各類人員特別是檢察官的員額比例問題。即建立檢察官員額制，對于實現檢察人員分類管理，確保檢察官職業化建設穩步推進將起到積極作用。
最后，建立檢察官員額制有利于淡化檢察官的行政化色彩，符合檢察官職業化的要求。實施該制度后，將使檢察官職業從大眾化向職業化轉換，并一改過去以行政官本位作為個人價值體現，而忽視甚至輕淡檢察官法律地位的觀念，激勵檢察人員愛崗敬業，通過悉心鉆研檢察業務，提高法律監督能力，并最終晉升為檢察官而得到應有的社會地位、尊重和相應的職級及物質保障，從而使其將檢察官職業作為其畢生專一的事業，由此也就有可能出現真正意義上的中國職業大檢察官。
（二）檢察官員額制之疑點
第一，如何對檢察官來進行任命？是否是對意欲成為檢察官的干警，都統一以檢察官的任職資格、任命條件來要求，通過當地人大常委會進行任命。
第二，如何對檢察官來進行考評？即當地的人大常委會該通過何種程序、標準，來決定是否同意檢察官的晉升、續職或者予以罷免。
第三，如何對檢察官進行補缺？檢察官考評委員會，要從檢察官隊伍以外的其他檢察人員中選定多少人，作為檢察官職務空缺的后備人選。
第四，如何對檢察官進行轉出？檢察官可否因個人原因或者說不愿從事檢察官職務，而轉入檢察人員的其它序列中。
第五，如何來監督檢察官職權？由于實施檢察官員額制和檢察人員分類管理制度后，檢察官專司負責案件辦理和法律事務的決定處理，故沒有必要再實施原有的主訴檢察官或主辦檢察官辦案責任制，由檢察官承擔原主訴檢察官和主辦檢察官的職責。即在檢察官依法獨立行使法律授予的檢察權并承擔相應的法律責任的情況下，到底該用什么樣的制約性、懲戒性措施來規范檢察官執法活動，防止檢察權的濫用。
（三）小結
可以預見的是，建立檢察官員額制以后，檢察官的人數必然大為減少，這就意味著有相當一批原具有檢察官資格的人員要被剝離出檢察官序列，而進入到檢察事務官、行政人員序列中。因此，如何科學合理的實施檢察官員額制無論是對于檢察事業的長遠健康發展，還是相對于檢察人員個人來說，都一個極其重大的問題，也就有必要確定和遵循若干基本原則，以確保該制度的順利實施。例如，以額定員原則、以崗定額原則、公開平等競爭原則、職位任期制原則等。
毫無疑問，建立檢察官員額制的關鍵是如何科學合理地確定員額。然，定額太少，則可能使檢察官不堪重負，既難以體現制度本身的優越性，影響到檢察官的積極性，不利工作正常開展，又無法使檢察官有時間進行繼續教育和培訓，使其在更高層面上思索復雜的法律問題，提高其法律監督能力；定額太多，則體現不出檢察官的專業化和精英化，有違設立的初衷，且易出現檢察官空泛化的濫竽充數現象，可能導致整項制度的夭折。因此，應當借鑒國內外經驗，以人口和案件受理數作為兩個主要的考查因素。
除此之外，筆者認為原本的檢察長、黨組、部門領導等人員，應該要劃入行政人員序列，不能讓他們占檢察官定額。即檢察委員會作為檢察機關議大事和討論決定重大復雜疑難案件的機構，其委員也應從檢察官序列中產生，以改變過去由黨組成員或部門正職領導擔任檢察委員會委員的做法。
綜上，在確定檢察官定額時，總的原則是先按一個地區檢察院各類案件年均受理數計算出每個檢察院內設業務部門所需的檢察官數等，然后再在國家確定的所在地區檢察官應占人口的最高和最低比例數內權衡進行確定，唯此方可做到既有利于工作高效有序開展，又留有余地，有利于可持續發展。
當然，與之同時，還應該制定并實施檢察官員額制配套措施。例如，實行檢察人員分類管理[8]、提高檢察官職業待遇、改革傳統的管理方式等。
三、司法干警“擇優選任”之研析——以上海檢察官管理制度改革為例
眾所周知，現存法官、檢察官都可以分為具有行政管理權（領導職務）的，以及不具有行政管理權的，司法問題則主要集中在后者。而2014年上海試點所進行的司法人員分類管理制度改革，卻是將改革的紅利和變化主要集中在前者，依然以審批者、不親歷者為核心的事務模式——法官、檢察官與助理的實質仍是庭長與審判員、科長與檢察官關系的翻版，審判、檢察輔助人員如同不具有行政管理權的諸多法官、檢察官。即對后者而言，工作機制、評價指標體系等基本工作生態如同往昔。就是在這種情況下，筆者不免擔憂起了“擇優選任”，也不免想要對司法問題作出更深入和更細致的思考。
其實，稍加瀏覽上海司法人員分類管理制度改革的相關報道，我們就可以很容易的發現上海試點改革的路徑，即改革后法官、檢察官都是從審判、檢察輔助人員中“擇優選任”的。[9]
下面，筆者就結合自身的檢察工作經歷，以上海檢察官管理制度改革為例，來論述令筆者百思不得其解的兩個實際問題[10]：
第一，改革后可以確定檢察官的基本工作機制是檢察官加助理模式，那么，請問如何能讓“檢察官”不做領導，而讓助理不去辦案，從而避免檢察不獨立的弊端；抑或是，又如何能讓“檢察官”不審批，讓助理有辦案權利，從而改變檢者不察，察者不檢的局面？如果這些都沒有問題，那么現在的科長與檢察官之間的事務關系有什么問題呢？我們何必去改革呢？如果這些都是問題，我們的這種改革改變了什么呢？因此，檢察官加助理的工作機制是以審批者、不親歷者為核心的檢察事務模式。所謂突出檢察官的辦案主體地位，這句話的語境其實是對檢察行使審批權者和聽檢察官匯報的不親歷者的檢察核心地位的否定，然則，上海模式在意圖改變這一現狀時，又肯定了造成這一現狀的秩序關系。所以，現存主要問題不會改變而是要依然存在。
第二，現存檢察官中的大部分仍將沒有評價指標體系。根據《關于加強和改進新形勢下檢察隊伍建設的意見》，我們要探索建立執法資格證和專業評級制度、探索考核干部的科學評價指標體系。但是，屆時的“檢察官”非現在的檢察官，因為檢察官員額制將使現存的檢察官群體之大多數演變為檢察輔助類，而屆時我們仍將沒有檢察輔助人員的評價指標體系。也就是說，現存檢察官中的大多數在改革后，盡管還能從事檢察輔助類工作，但卻沒有評價指標體系。
總而言之，檢察官和助理之間的事務關系相對于科長與檢察官之間的關系并無實質性改變，所以，不具有行政管理權的檢察人才在改革后其“工作機制”將沒有實質性變化。同時，我們雖有檢察官評價指標體系，但是沒有檢察輔助類人員的評價指標體系，因此，不具有行政管理權的檢察人才往往會因為被劃歸為檢察輔助類，從而沒有科學的評價指標體系。
總共2頁 1 [2]
下一頁
