[ 王冠華 ]——(2017-1-20) / 已閱9734次
PPP實(shí)務(wù)研究系列之一：推行PPP目的之認(rèn)知
王冠華
PPP本身是一個(gè)在內(nèi)涵和外延上均十分寬泛的概念，系英文“Public-Private Partnership”的縮寫，我國(guó)政府將PPP譯為“政府與社會(huì)資本合作”，其一般被理解為政府與社會(huì)資本長(zhǎng)期合作提供公共產(chǎn)品(服務(wù))的各種形式(包括BOT、BT、OM、DB以及相應(yīng)的各種演變形式)的統(tǒng)稱。世界各國(guó)對(duì)PPP有不同的定義，但無一例外均是結(jié)合本國(guó)的實(shí)踐，在保證公私合作的前提下，從項(xiàng)目融資合作方的角度進(jìn)行界定。實(shí)踐中，不同的公私部門參與程度以及社會(huì)資本介入項(xiàng)目運(yùn)作的不同時(shí)期構(gòu)成了不同形式的PPP，也就是說，無論參與項(xiàng)目初始投資建造如BOT、BOO，項(xiàng)目建成后受讓運(yùn)營(yíng)如TOT，還是對(duì)項(xiàng)目升級(jí)改造進(jìn)行投資后運(yùn)營(yíng)如ROT等，僅僅屬于PPP范疇下政府與社會(huì)資本的具體合作形式而已，都是從項(xiàng)目運(yùn)作流程任務(wù)分解的角度予以區(qū)分，而非對(duì)PPP的概念進(jìn)行重新界定。從這個(gè)意義上說，在我國(guó)現(xiàn)階段大力推廣的PPP并非一個(gè)新鮮事物。
上個(gè)世紀(jì)80年代，深圳沙角B電廠是我國(guó)內(nèi)地批準(zhǔn)的第一個(gè)BOT項(xiàng)目，通過政府與外資合作成為我國(guó)第一個(gè)具有實(shí)質(zhì)意義上的PPP項(xiàng)目。隨后，以1994年泉州刺桐大橋?yàn)闃?biāo)志，民營(yíng)資本開始逐步進(jìn)入PPP領(lǐng)域，再后來于2003年開工到2009年正式通車的北京地鐵4號(hào)線，成為我國(guó)第一個(gè)成功由社會(huì)資本參與建設(shè)和后續(xù)運(yùn)營(yíng)管理的PPP項(xiàng)目的典范，似乎PPP于此獲得了一個(gè)加快發(fā)展的契機(jī)。然而，在2009年到2014年間，由于我國(guó)4萬億天量的信貨和投資刺激計(jì)劃，地方政府融資平臺(tái)的興起，再加上前期采用PPP模式的項(xiàng)目在后續(xù)的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交等環(huán)節(jié)進(jìn)入矛盾高發(fā)期，PPP模式一度步入停滯狀態(tài)。
2013年11月9日至12日，黨的十八屆三中全會(huì)在北京召開并通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)，《決定》提出“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”，但并沒有明確提出PPP的概念。此后，作為第一責(zé)任人的財(cái)政部開始著手落實(shí)。2014年8月31日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議通過了《關(guān)于修改<中華人民共和國(guó)預(yù)算法>的決定》，同年9月21日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了43號(hào)文即《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國(guó)發(fā)[2014]43號(hào))，從此拉開了以部委推動(dòng)為主的方式推動(dòng)PPP爆發(fā)式發(fā)展的序幕，首次正式提出“政府和社會(huì)資本合作”標(biāo)準(zhǔn)說法，并不斷升級(jí)對(duì)PPP的支持政策，展開了中國(guó)式PPP的重生和崛起之路。當(dāng)PPP熱潮席卷我國(guó)社會(huì)各個(gè)角落的時(shí)候，讓我們冷靜下來，重新審視和認(rèn)知我國(guó)發(fā)展PPP的目的，就顯得十分必要。
一、推行PPP目的之一：解決地方政府的融資問題
國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)明確提出“剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)”；同時(shí)提出“鼓勵(lì)社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營(yíng)。政府通過特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等事先公開的收益約定規(guī)則，使投資者有長(zhǎng)期穩(wěn)定收益。投資者按照市場(chǎng)化原則出資，按約定規(guī)則獨(dú)自或與政府共同成立特別目的公司建設(shè)和運(yùn)營(yíng)合作項(xiàng)目。投資者或特別目的公司可以通過銀行貸款、企業(yè)債、項(xiàng)目收益?zhèn)①Y產(chǎn)證券化等市場(chǎng)化方式舉債并承擔(dān)償債責(zé)任。政府對(duì)投資者或特別目的公司按約定規(guī)則依法承擔(dān)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等相關(guān)責(zé)任，不承擔(dān)投資者或特別目的公司的償債責(zé)任。”隨后，新《預(yù)算法》于2015年1月1日開始執(zhí)行，該法第35條第4款規(guī)定，“除法律另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保”，切斷了隸屬于政府的融資平臺(tái)公司依靠土地和政府及財(cái)政信用融資的渠道，進(jìn)一步強(qiáng)化了國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)文促進(jìn)PPP模式參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)運(yùn)營(yíng)的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵。
國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)文和新《預(yù)算法》的實(shí)施，地方政府融資平臺(tái)公司被剝離政府融資職能，在預(yù)算管理和債務(wù)約束的情況下，傳統(tǒng)的地方政府投融資模式難以為繼，自然就有動(dòng)力去尋找新的融資渠道，也迫使地方政府將其思想統(tǒng)一到中央通過推廣PPP模式來引導(dǎo)地方尋求基建投資新路徑上來，實(shí)際上就為PPP在我國(guó)現(xiàn)階段的重生和崛起點(diǎn)燃了火種。從這個(gè)意義上說，推行PPP目的之一就在于規(guī)范地方政府舉債融資機(jī)制，解決地方政府的融資問題，緩解地方政府債務(wù)壓力，減少地方政府增量債務(wù)。
二、推行PPP目的之二：提高社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和投資運(yùn)營(yíng)效率
2014年9月23日，財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》(財(cái)金[2014]76號(hào))，這是部委級(jí)別首次正式提出“政府和社會(huì)資本合作”的標(biāo)準(zhǔn)說法，也是首次專門就PPP模式發(fā)布的框架性指導(dǎo)意見，對(duì)PPP模式進(jìn)行了詳細(xì)明確的界定，部署了PPP推廣事宜。2014年11月29日和12月2日，財(cái)政部和國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)分別頒布了《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》(財(cái)金[2014]113號(hào))和《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資[2014]2724號(hào))，從操作模式選擇、工作機(jī)制、項(xiàng)目操作流程、政策保障等多層次多角度指導(dǎo)PPP項(xiàng)目運(yùn)作實(shí)施，標(biāo)志著PPP從理論走向?qū)嵺`。
2015年4月29日，中共中央政治局召開會(huì)議，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的判斷發(fā)生了重要變化，首次提出“經(jīng)濟(jì)下行壓力較大”，宏觀經(jīng)濟(jì)政策的重心開始從供給收縮向需求擴(kuò)張轉(zhuǎn)移，在堅(jiān)定不移以推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線實(shí)現(xiàn)穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)。在這一形勢(shì)下，PPP開始進(jìn)入由中央頂層推動(dòng)的階段。2015年6月1日，國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、水利部和中國(guó)人民銀行六部委發(fā)布、經(jīng)國(guó)務(wù)院同意的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》開始實(shí)施。2015年5月13日，李克強(qiáng)總理主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，部署推廣PPP模式時(shí)明確表示，在公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域，推廣PPP模式，是當(dāng)前穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)的重要舉措，也是拉動(dòng)投資增長(zhǎng)的有效手段。2015年5月19日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》，等等。為克服PPP落地的瓶頸，提高PPP的項(xiàng)目質(zhì)量，2015年12月8日，財(cái)政部又發(fā)布了《關(guān)于實(shí)施政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目以獎(jiǎng)代補(bǔ)政策的通知》(財(cái)金[2015]158號(hào))，出臺(tái)示范項(xiàng)目以獎(jiǎng)代補(bǔ)政策；同年12月18日，印發(fā)了《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引(試行)》(財(cái)金[2015]167號(hào))，規(guī)定擬采用PPP模式實(shí)施的項(xiàng)目應(yīng)在項(xiàng)目識(shí)別或準(zhǔn)備階段開展物有所值評(píng)價(jià)；2016年3月，財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)正式啟用，并于4月發(fā)布緊急通知，要求相關(guān)部門對(duì)全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫補(bǔ)充第三方中介機(jī)構(gòu)信息，規(guī)范咨詢服務(wù)，改進(jìn)PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)；同年12月，國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳印發(fā)《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目庫管理辦法(試行) 》，亦明確了投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)(重大建設(shè)項(xiàng)目庫)的建設(shè)和使用要求。2016年3月，首只國(guó)家級(jí)引導(dǎo)基金--中國(guó)政府和社會(huì)資本合作融資支持基金成立，等等。
上述舉措和政策文件的出臺(tái)表明了：在中央強(qiáng)力推動(dòng)PPP的堅(jiān)定導(dǎo)向下，以財(cái)政部、發(fā)展改革委為主的PPP主管機(jī)構(gòu)針對(duì)PPP發(fā)展過程中遇到的問題在持續(xù)不斷地進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化，顯然，PPP成為地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給的主要著力點(diǎn)。
“供給側(cè)改革”是政府提出的重要改革路徑，而供給效率的提升也是必然要求，PPP不僅能有效幫助儲(chǔ)存著大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目的地方政府解決融資難題，而且債務(wù)問題和政策趨勢(shì)正在“倒逼”地方政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。PPP幫助地方政府引入社會(huì)資本進(jìn)行公共產(chǎn)品和服務(wù)的建造與運(yùn)營(yíng)，其核心之一就在于政府和社會(huì)資本要直接實(shí)現(xiàn)公平有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享。通過引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)約束機(jī)制，無疑會(huì)提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率，當(dāng)然，這也是我國(guó)現(xiàn)階段大力推行PPP的目的之一。
三、推行PPP目的之三：促使地方政府的服務(wù)歸位
改革開放以來，特別是1994年我國(guó)實(shí)行分稅制之后，央地兩級(jí)政府都將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)作為發(fā)展的重心，在工作層面上，地方政府的重點(diǎn)放在經(jīng)營(yíng)城市上，片面地追求財(cái)稅收入和基本建設(shè)投入的增加。在我國(guó)中央集權(quán)的政治體制下，地方政府官員的升遷往往取決于中央政府的考核，對(duì)于地方政府的行為，地方人大難以實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)管，對(duì)地方政府約束薄弱。在片面迎合政績(jī)觀的情形下，依造經(jīng)營(yíng)土地以及政府融資平臺(tái)畸形投融資的放大效應(yīng)，地方政府出現(xiàn)了許多違背市場(chǎng)規(guī)律、拍腦袋超常規(guī)建設(shè)的不合理的行為。新《預(yù)算法》新規(guī)注重績(jī)效，要求“各級(jí)政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)對(duì)預(yù)算支出情況開展績(jī)效評(píng)價(jià)”，并強(qiáng)調(diào)涉及財(cái)政性資金支付的，均應(yīng)依法納入預(yù)算，并應(yīng)經(jīng)人大審批；以及國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)文件關(guān)閉政府融資平臺(tái)，無疑均是為了約束地方政府上述的不合理行為。
“PPP天然要求法治化環(huán)境，來保持政府和社會(huì)資本等各方穩(wěn)定的合作預(yù)期。”大力推進(jìn)PPP，將地方基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)打包進(jìn)入特許運(yùn)營(yíng)或者企業(yè)化運(yùn)營(yíng)，顯然可將地方政府的權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里，促使地方政府從原來經(jīng)營(yíng)城市轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽可鐣?huì)資本持久穩(wěn)定地提供公共服務(wù)，促使地方政府的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)公開、透明、法治、符合市場(chǎng)規(guī)律。
【參考文獻(xiàn)】
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2.付裕：用PPP機(jī)制激活地區(qū)經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展助力“穩(wěn)增長(zhǎng)”，載人民政協(xié)網(wǎng)，2016年3月14日。
3.傅濤：PPP的熱與惑--關(guān)于PPP目的及概念的再認(rèn)知，載E20水網(wǎng)固廢網(wǎng)，2015年7月31日
【作者簡(jiǎn)介】
法學(xué)博士，北京盈科(烏魯木齊)律師事務(wù)所股權(quán)合伙人、執(zhí)業(yè)律師。
