[ 王冠華 ]——(2017-3-31) / 已閱12536次
PPP實務研究系列之三：PPP項目融資方和政府監管
王冠華
PPP項目融資的融資方，是指為PPP項目提供建設和運營所需資金的主體，通常為社會資本方、商業銀行、多邊金融機構(如世界銀行、亞洲開發銀行)、政策性金融機構以及非銀行金融機構(如保險、信托)、各類基金，等等。有時承包商、原料供應商等PPP項目其他參與主體“墊資”實施PPP項目建設時，也可視為PPP項目融資的融資方。另外，雖然PPP項目融資是PPP項目公司或者社會資本方的責任和義務，政府不應為項目公司或社會資本方的融資提供擔保。但根據PPP項目合同的約定，政府方仍需要承擔PPP項目的部分融資義務如股權投資(政府與社會資本共同組建項目公司時)、支付運營補貼等，或者為PPP項目融資提供必要的協助和配合，從而在一定程度上也會成為PPP項目融資的融資方。此外，PPP模式能否成功運作的關鍵之一在于政府是否發揮了良好的監管作用。為實現PPP項目建設或運營的可持續性，尚需要政府對PPP項目融資實施有效監管。
一、融資方權利的安排
根據建設規模和融資需求等的不同，具體PPP項目融資可以采取股權投資方式，可以采取債權融資方式，也可以采取股權投資和債權融資相結合的方式。就債權融資方式而言，融資方既可以是一兩家金融機構，也可以是由多家銀行或金融機構組成的銀團，具體的債權融資方式可以是貸款，也包括債券、資產證券化，等等。《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發改投資[2014]2724號，2014年12月2日)指出，“鼓勵金融機構提供財務顧問、融資顧問、銀團貸款等綜合金融服務，全程參與PPP項目的策劃、融資、建設和運營。鼓勵項目公司或合作伙伴通過成立私募基金、引入戰略投資者、發行債券等多種方式拓寬融資渠道。”
為了保證項目公司能夠順利獲得融資，在PPP項目合同中，通常會規定一些保障融資方權利的安排。融資方在提供融資時最為關注的核心權利包括：
(一)融資方的主債權和擔保債權
如果PPP項目公司以項目資產或其他權益(例如運營期的收費權)、或社會資本以其所持有的與PPP項目相關的權利(例如其所持有的項目公司股權)為擔保向融資方申請融資，融資方在主張其擔保債權時可能會導致PPP項目公司股權以及PPP項目相關資產和權益的權屬變更。因此，融資方首先要確認PPP項目合同中已明確規定社會資本和PPP項目公司有權設置上述擔保，并且政府方可以接受融資方行使主債權或擔保債權所可能導致的法律后果，以確保融資方權益能夠得到充分有效的保障。
(二)融資方的介入權
由于PPP項目的提前終止可能會對融資方債權的實現造成嚴重影響，因此融資方通常希望在發生PPP項目公司違約事件且PPP項目公司無法在約定期限內補救時，可以自行或委托第三方在PPP項目提前終止前對于項目進行補救。為了保障融資方的該項權利，融資方通常會要求在PPP項目合同中或者通過政府、PPP項目公司與融資方簽訂的直接介入協議對融資方的介入權予以明確約定。
二、政府方對PPP項目融資的的義務
在PPP項目運作過程中，政府方對PPP項目融資需要承擔的義務主要體現為政府方在PPP項目全生命周期過程中的財政支出責任。根據2015年4月3日財政部印發的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》(財金[2015]21號)“第二章 責任識別”的相關規定，這一責任主要包括股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等。
(一)股權投資支出責任
股權投資支出責任是指在政府與社會資本共同組建項目公司的情況下，政府承擔的股權投資支出責任。如果社會資本單獨組建項目公司，政府不承擔股權投資支出責任。
(二)運營補貼支出責任
運營補貼支出責任是指在項目運營期間，政府承擔的直接付費責任。不同付費模式下，政府承擔的運營補貼支出責任不同。政府付費模式下，政府承擔全部運營補貼支出責任；可行性缺口補助模式下，政府承擔部分運營補貼支出責任；使用者付費模式下，政府不承擔運營補貼支出責任。
(三)風險承擔支出責任
風險承擔支出責任是指項目實施方案中政府承擔風險帶來的財政或有支出責任。通常由政府承擔的法律風險、政策風險、最低需求風險以及因政府方原因導致項目合同終止等突發情況，會產生財政或有支出責任。
(四)配套投入支出責任
配套投入支出責任是指政府提供的項目配套工程等其他投入責任，通常包括土地征收和整理、建設部分項目配套措施、完成項目與現有相關基礎設施和公用事業的對接、投資補助、貸款貼息等。配套投入支出應依據項目實施方案合理確定。
三、參與PPP項目的其他主體對PPP項目融資的的義務
參與PPP項目的其他主體包括承包商和分包商、原料供應商、專業運營商、保險公司以及專業機構等，通常情形下，這些主體并不負有PPP項目融資義務，但在實質上，某些主體可能會承擔PPP項目融資義務，或者社會資本方(或PPP項目公司)會將部分PPP項目融資義務“轉嫁”給某些主體，特別是承包商和分包商、原料供應商等。在承包商和分包商、原料供應商等其他主體“墊資”實施PPP項目建設時，該等“墊資”實際是幫助社會資本方(或PPP項目公司)解決臨時性的正常資金需求，相當于向社會資本方(或PPP項目公司)提供了過橋資金或者債權融資，故從這個角度講，承包商和分包商、原料供應商等其他主體應視為PPP項目融資方。
四、政府方對PPP項目融資的的監管
在PPP項目中，政府方需要同時扮演公共事務的管理者和公共產品或者服務的購買者；在共同組建PPP項目公司時，政府和社會資本雙方需要共同簽署PPP項目合同，用于約定項目合作內容和雙方的基本權利義務，由此決定了政府方對PPP項目融資監管有行政監管和協議監管兩種基本方式。
(一)政府方的行政監管
現階段政府方對PPP項目融資的行政監管的規定散見于相關規范性文件中，且規定得比較原則和簡單，政府方的行政監管規定主要如下：。
1.《國務院關于投資體制改革的決定》(國發[2004]20號，2004年7月16日)第二條第(七)項規定，“規范企業投資行為。各類企業都應嚴格遵守國土資源、環境保護、安全生產、城市規劃等法律法規，嚴格執行產業政策和行業準入標準，不得投資建設國家禁止發展的項目”；第五條第(二)項規定，“建立健全協同配合的企業投資監管體系。國土資源、環境保護、城市規劃、質量監督、銀行監管、證券監管、外匯管理、工商管理、安全生產監管等部門，要依法加強對企業投資活動的監管，凡不符合法律法規和國家政策規定的，不得辦理相關許可手續。在建設過程中不遵守有關法律法規的，有關部門要責令其及時改正，并依法嚴肅處理。各級政府投資主管部門要加強對企業投資項目的事中和事后監督檢查，對于不符合產業政策和行業準入標準的項目，以及不按規定履行相應核準或許可手續而擅自開工建設的項目，要責令其停止建設，并依法追究有關企業和人員的責任。審計機關依法對國有企業的投資進行審計監督，促進國有資產保值增值。建立企業投資誠信制度，對于在項目申報和建設過程中提供虛假信息、違反法律法規的，要予以懲處，并公開披露，在一定時間內限制其投資建設活動。”作為企業投資活動，PPP項目融資接受政府方的行政監管時應遵守上述規定。
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