[ 徐敏 ]——(2004-3-14) / 已閱48873次
鄉鎮依法行政的難點及對策分析
徐敏
[關鍵詞]鄉鎮 依法行政 難點 對策
[內容提要]本文就鄉鎮現實中遇到的依法行政的難點問題的進行了簡要分析，并在此基礎上提出了個人對解決這些問題的幾點想法和對策。
鄉鎮人民政府是我國政權體系中最基層的政權單位，是依法管理、依法行政的最前沿陣地，同人民群眾的接觸最經常，聯系最直接，因此，在強調“依法治國，建設社會主義法治國家”的今天，切實抓好鄉鎮依法行政工作具有強烈的現實意義和迫切的社會需要。
依法行政就是指各級國家行政機關必須按照法定權限和程序履行職責，既不失職，也不越權，做到有權必有責，用權受監督，侵權要賠償。
筆者在農村工作多年，根據自己的實踐和親身體驗，認為當前鄉鎮人民政府依法行政的難點原因是多方面的，既有歷史的原因，也有客觀現實的原因，當然更不能排除人為的原因。在此，筆者不揣冒昧，發表一點個人的見解，以求各位老師和專家指正。
一、鄉鎮人民政府依法行政的難點分析
（一）鄉鎮執法人員法律意識和個人素質不高是依法行政的瓶頸。
當前，在鄉鎮35周歲以上的工作人員中，極少有從全日制大專院校畢業的人員，而大量的鄉鎮干部都是高中以下學歷，他們在個人素質鍛煉方面相對要欠缺些，對法律知識的學習也僅限于短期的培訓班，而法律是成系統、成體系的博大精深的知識。僅僅依靠短期的突擊培訓是難以吸收、消化和具體操作的。這樣，自身素質的不足，加上客觀上學習深度的不夠，造成了鄉鎮執法主體“依法”行政的先天殘缺。2002年8月，女服務員吳小玲在河北行唐南翟營派出所4個民警的刑訊逼供下，“咬”出了9名“嫖客”。當吳小玲拿出法醫做出的處女鑒定來為自己討說法時，公安局卻無視有關辦案人員涉嫌犯罪的事實，對其實施拘捕。還有類似的轟動全國的多起“處女賣淫案”，都暴露出了行政執法人員尤其是基層行政執法人員法律意識的不足。同樣，一些鄉鎮干部大擺“官老爺”架子，認為自己是一方“土諸侯”，遇事不分青紅皂白，惟我獨尊，我行我素，奉行“順我者榮耀，逆我者倒霉”，盲目行政，充分暴露了個人素質的欠缺。導致違法行政、土法行政實踐屢見報端。
（二）風俗習慣和現行法律的現實碰撞，是依法行政的客觀困難
基層農村，尤其是落后地方的農村，存在很多的風俗習慣，而有些風俗習慣，恰恰是和我們現行的法律法規相悖而行的。例如，在當前的農村，在遺產繼承問題上，往往存在這樣一種沿襲的習慣：夫妻一方去世，去世一方的財產往往是由其配偶“繼承”，其子均無權繼承，而其女的情況更糟，即使是父母均亡，女兒也無繼承權。這樣，當父母與兒子、兄弟與姐妹之間發生遺產糾紛時，鄉鎮機關進行調解時，往往要尊重當地風俗，結果是違背法律；而要依法辦事，又往往在農村遇到重重障礙，無法“依法辦事”。否則，面對的是群眾的反對、“公憤”。類似的情況在農村比比皆是，在客觀上造成鄉鎮依法行政的困難。
（三）鄉鎮政府“紅頭文件”對現行法律法規的違背，削弱了群眾對“依法行政”的認同度
鄉鎮人民政府制定的規范性文件，有很大一部分在內容上是與老百姓的日常生活和切身利益息息相關的，但是一些鄉鎮往往為了解決某一時期的突出問題或急于推進某一個方面的工作而拍腦袋出臺一些舉措，最后往往是“文件出臺之日，也是廢止之時”。如某鎮在 “三個代表”重要思想學習活動中，就曾經出臺過一個政策，鼓勵鎮干部帶頭外出經商（停薪不停職的），這明顯與《公務員暫行條例》中規定的“國家公務員不得從事經營性活動”相違背，造成百姓對干部法律素質、法律知識的懷疑。進而對鄉鎮人員執法素質的懷疑。這也為鄉鎮依法行政增加了難度
（四）現行法律法規的“依法打架”，從法律本身對依法行政增加了難度
我國的立法體制應該是“一元制”的，從法理上講，不會存在法律之間的打架現象，但是由于我國規定了不同層級的立法制度，加上立法者本身法律素質的欠缺，在現實中還是經常會發生現行有效法律體系中同層級或上下層級之間法律法規的“打架現象”。如曾在網絡上爭論一時的武漢中院“女法官免職”案，直接導火線就是由于武漢市的地方法規與《消費者權益保護法》相違反。
（五）法律體制的不完善，是依法行政的不可避免的困境
當前，我國正處于政治體制改革時期，法律的“立、改、廢”，在客觀上造成法律的空白。例如新婚姻法規定，個人婚前財產在婚后仍是個人財產。這樣，夫妻雙方在離婚時，一方就可能處于無房的境地，而法律有無規定相應的離婚補償制度，造成了社會的不穩定因素。同時，有些立法的模糊，也造成行政執法人員對有關法律概念的界定的不清楚，如什么叫“賣淫”，以前恐怕連男女之間的同居也是納入這個概念的，導致了群眾的不滿，行政權的濫用，才出現了全國不下十幾起的“處女賣淫案”。也導致了浙江金華公安局 “同居非賣淫”的解釋令人耳目一新，在全國引起關注。
二、切實推進鄉鎮依法行政工作的對策分析
（一）注重“以人為本”，切實加強鄉鎮人民政府執法人員的道德修養和法律業務知識培訓；提高行政管理相對人的法律意識。
1、要牢固樹立行政“為民”的思想理念。要十分明確依法行政的關鍵是依法治官而非治民，是依法治權而非治事。由于受封建社會“刑不上大夫，禮不施庶民”觀念的影響，我們的一些領導干部甚至是廣大群眾一提到法治，就自覺不自覺地首先想到是治理老百姓，而很少首先想到治官、治權。
2、要建立領導干部帶頭學法制度。中國現行體制下，領導干部，尤其是“一把手”樹立牢固的法律意識極其重要。江澤民同志就特別強調“廣大干部特別是領導干部一定要帶頭學好法律知識”、“學習法律知識要形成制度”。
3、要加大群眾普法力度。我國的普法已進入了第四個五年普法階段，但作為依法行政中處于行政相對人的廣大人民群眾的法律意識仍十分局限。因此，必須加大普法力度，大力推行“送法下鄉”等活動。切實增強群眾的法律意識，提高法律知識。
（二）堅持“以法為綱”，嚴格做到有法可依、有法必依，執法必嚴、違法必究。關于依法行政的“法”，在法律界有不同的定義范疇。有的主張只能依據憲法、法律行政；我國著名的行政法學專家應松年教授在回答網友的問題時，指出依法行政的“法”指的是憲法、法律、行政法規、地方性法規、部門規章和地方規章；也有的主張依據憲法、法律、法規、規章，還有執政黨的政策行政。筆者贊同應松年教授的觀點，因為依法行政不等同于依法執政。共產黨是依法執政的主體，而政府只能是依法行政的主體。黨的政策，只有通過法定的程序形成法律文件后，才具有強制執行力。因此，黨的政策不是依法行政的“法”的范疇，自然鄉鎮人民政府也不能按黨的政策執法、行政。在明確了依法行政“法”的范疇后，筆者認為當前最重要的是鄉鎮人民政府必須嚴格依法辦事，不擴大、不縮小、不扭曲法的本質，現行有效的法律必須得到有效的遵守。其次是必須建立健全行政法律體系，但是不應該草率立法，草率立法的結果是人們對法律信心的喪失，其結果是比沒有法律造成的負面影響更大。其三是執法必須平等，不畏權、不畏情，嚴格“法律面前人人平等”。
（三）強化“執法監督”。沒有監督的政府，最后只能是專制政府，沒有監督的執法，最終也只會淪落為“無法無天”的境地。我們的國家是人民當家作主的社會，我們的行政權力，只能來自與人民，終極目的也只能是為人民服務。因此，必須強化執法監督，使權力為民所用，利民所需。
筆者認為在法律規定上并不缺乏各類監督。我國法律規定，有人大的監督、政協及民主黨派的監督、司法機關的監督、人民群眾的監督、輿論的監督。但是在現實社會中，缺乏的是這些監督的真正落實到位。因此，強化監督，關鍵是要強化監督主體的法律意識、賦予他們法律上的保障權利，使他們能夠監督、敢于監督。
（四）突出“程序優先”原則。在我國的法律傳統中，重實體輕程序的影響是根深蒂固的，行政主體在執法過程中也往往重結果輕過程。其實，程序是執法公正的基本保障，著名的“蛋糕法則”就有力的驗證了這一點：有一位母親買了一塊蛋糕，她對兩個兒子說，誰切蛋糕都可以，但是切蛋糕的人不能先拿蛋糕，先拿蛋糕的人不能切蛋糕。這個規定使兩個兒子不敢不蛋糕切大了，而是力求“一樣大”。我們的法律程序正是力求公正執法的“法則”。因此，我們必須按程序辦事，用程序來制約行政執法人員。鄉鎮人民政府執法人員法律素質和法律業務知識的欠缺，尤其有必要用程序來規范他們的執法行為。必須使他們牢固樹立“實體處理正確，程序的違法，其結果也是行政的違法”的意識。
依法行政作為依法治國的重要組成部分，鄉鎮人民政府作為依法行政的“第一道防線”，其成效如何，在很大程度上對依法治國基本方略的實行具有決定性的意義。雖然依法行政難點的解決不是朝夕之間的事，而是一個長期的過程。但是，我們必須要正確面對問題、剖析問題，循序漸進得逐一解決問題，我們的依法行政事業就一定能夠越走越寬、越走越快，依法治國的大目標就一定能夠最終實現。
