[ 立民 ]——(2004-3-16) / 已閱14967次
領會現代許可理念, 創新工商行政管理
立民
今年7月1日施行的《行政許可法》，是世界上第一部單獨制定的行政許可法。這部行政許可法，是中國社會深刻轉型的必然產物，它體現了三個文明的發展成果。《行政許可法》創新了行政許可理念，推動了整個行政管理體制的革命性變革。無疑，也將給工商行政管理工作帶來新的挑戰。
一、《行政許可法》的理念創新
1、服務行政理念
《行政許可法》將保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護公共利益和社會秩序，作為自己的立法宗旨，將便民、高效、提供優質服務，作為實施行政許可的基本原則。同時，《行政許可法》規定了許多方便申請人的許可方式和制度，強調了行政機關實施行政許可和對行政許可事項進行監督檢查，原則上不收取任何費用。這些規定，體現了行政許可設定和實施中的服務行政理念。
長期以來，政府習慣于計劃、審批、許可的方式管理經濟事務和社會事務，而在市場經濟條件下，政府只是市場規則的制定者和市場環境的監管者。無論規則的制定還是市場的監管，都是為市場、企業、公民提供服務。從而，政府的管理目的轉向糾正“市場失靈”，彌補“市場缺陷”，管理方式也應由指揮經濟變為服務經濟。服務行政理念在行政許可立法上的確立，是社會主義市場經濟發展的內在要求，也是人民群眾的民主意識、法制意識、競爭意識和參政意識不斷增強的現實反映。
2、有限行政理念
《行政許可法》只允許對直接關系國家安全、公共安全、人身健康與生命、財產安全、有限自然資源的開發利用和有限公共資源的有效配置、公共利益的壟斷性企業的市場準入等事項設定行政許可（第十二條）。即使是上述事項，也不一定都設行政許可。凡通過市場競爭機制調節、行業組織和中介機構規范的自律性管理以及行政機關采用事后監督等方式能夠予以規范的，可以不設定行政許可（第十三條）。《行政許可法》的這一規定，限制了政府規制人們社會生活和經濟生活的范圍，確立了有限行政的現代行政理念。
在計劃經濟條件下，大事小事都要經政府審批、許可，政府的職能無所不包。這種全能政府的管理模式，限制了市場主體和公民個人的自由，阻礙了市場經濟的發展和公民個人積極性、創造性的發揮。市場經濟條件的深入發展，要求合理界定政府職能，要求政府從“不該管”、“管不了”、“管不好”的事情中退出。有限行政的行政理念，是經濟轉型的必然要求。《行政許可法》限制行政許可事項的范圍，充分體現了法治政府減少規制、放松規制的要求。法律通過限制行政許可事項的范圍，一方面取消了政府過去實施的大量的不必要的規制，還市場主體和公民個人以自由；另一方面將某些必要的規制轉移給行業組織和中介機構實施。只保留少量的，必須由政府實施的，真正屬于“公共物品”范疇的行政許可由政府實施，從而促使政府職能轉換和轉移，促使政府從“全能政府”向“有限政府”轉化。
3、公平行政理念
《行政許可法》把規范許可程序作為立法的重要目標，規定了一系列保障公正、公平的規則和制度，主要有：（一）將公平、公正確定為行政許可的基本原則，規定行政機關對任何許可申請人應一視同仁，凡符合法定條件和標準的，均應平等給予獲得行政許可的機會，不能厚此薄彼（第五條）；（二）對于有數量限制的行政許可，如有兩個或兩個以上的申請人均符合法定條件和標準，法律要求行政機關根據受理申請的先后順序予以許可，或者通過招標、拍賣、統一考試等公平競爭的方式確定被許可人（第五十三條、第五十七條）；（三）行政機關審查行政許可申請，發現許可事項直接關系第三人重大利益的，應當告知第三人，申請人、利害關系人有權進行陳述和申辯，行政機關應當充分聽取申請人、利害關系人的意見（第三十六條、第四十七條）。上述規定，體現了公平行政理念。
公平行政理念，反映了市場經濟條件下政府角色的合理定位。政府的“裁判員”角色，要求政府確立實施行政許可的公正、公平程序，防止偏私、歧視，杜絕不平等對待。
4、透明行政理念
《行政許可法》確立了許可實施的公開原則和一套相應的制約機制。首先，法律要求行政許可的事項、條件、程序必須公開，不允許暗箱操作；其次，行政機關實施行政許可，根據其性質，有的必須經過公開招標、拍賣等公平競爭程序，有的必須以經過統一考試為前提，有的必須事先依技術標準和技術規范進行檢驗、檢測、檢疫，凡未經過這些法定公開程序的，所實施的行政許可行為將被有權機關撤銷或確認無效；此外，行政許可涉及申請人或利害關系人重大利益的，應相對人申請，行政機關要為之舉行聽證；最后，行政許可的結果應當公開，接受相對人和社會公眾的普遍監督。
透明行政是公平行政的自然延伸，公開、透明的原則及其制約機制，對于防止行政機關及其工作人員腐敗和濫用權力，建設廉潔政府具有重要意義。
5、高效行政理念
《行政許可法》將效率原則規定為實施行政許可的基本原則，并為此確立了一系列相應規則和制度，主要有：（一）省、自治區、直轄市人民政府經國務院批準，根據精簡、統一、效能的原則，可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政許可權；（二）行政許可需要行政機關內多個內設機構審查的，應當確定一個機構統一受理行政許可申請，統一送達行政許可決定；行政許可依法應由地方人民政府兩個以上部門分別實施的，本級人民政府可以確定由一個部門受理許可申請，并轉告有關部門分別提出意見統一辦理（所謂“一站式服務”）；對有些行政許可，當地人民政府可以組織有關部門聯合辦理、集中辦理（所謂“政府超市”）；（三）申請人申請行政許可，其提供的申請材料存在可以當場更正的文字錯誤、計算錯誤一類錯誤，行政機關應要求申請人當場更正，不得以申請材料存在此種錯誤為由拒絕受理；申請材料不齊全或不符合法定形式的，行政機關應當一次性告知申請人補正；（四）如果申請人提交的申請材料齊全，符合法定形式，行政機關能夠當場作出決定的，應當當場作出決定；如不能當場作出決定，則應在法定期限（一般為20日，特定情形為45日）內作出決定，法定期限內不能作出決定的，經本行政機關負責人批準，至多可延長10日，屬特定情形的可延長45日。這些原則和制度，充分體現了高效行政的公共行政理念。
由于觀念、體制和具體工作制度等各方面的原因，一些政府機關在實施行政許可行為時，不是盡可能為相對人提供方便、快捷、高效的服務，而是設置種種繁瑣的程序、手續，致使相對人為獲得一個許可往往要跑幾個甚至幾十個政府部門，花幾個月甚至更長的時間。《行政許可法》的實施，對于消除行政機關推諉、拖拉、辦事效率低下，建設高效政府，無疑將起重要作用。
6、責任行政理念
穩定性、可預期性是法的一個基本特征，理性的法律應該為人們的行為提供合理的心理預期。《行政許可法》明確，行政相對人依法取得行政許可后，行政機關不得擅自撤銷、變更或注銷其許可；當行政許可決定所依據的法律、法規、規章修改或者廢止，或者頒發行政許可所依據的客觀情況發生重大變化時，為了公共利益需要，行政機關雖可依法變更或者終止已經生效的行政許可，但對由此給行政相對人造成的財產損失應依法給予補償（第八條）；撤銷違法的行政許可決定，可能對公共利益能夠重大損害的，不予撤銷。撤銷因行政機關工作人員濫用職權、玩忽職守作出的準予行政許可決定，致使被許可人的合法權益受到損害的，行政機關應當依法給予賠償（第六十九條）。《行政許可法》的上述一系列規定，第一次以國家立法的形式肯定了信賴保護原則，確立了責任行政理念。
責任行政理念，要求政府要建立行政許可實施的內部責任制度，更重要的是，責任行政理念堅信法治政府是誠信政府，要求健全信賴保護的程序機制。
二、適應現代許可理念, 改革工商行政管理
工商行政管理，是政府經濟管理的重要組成部分。《行政許可法》的理念創新，將對現有工商行政管理規章、制度、工作機制產生的深遠影響。工商行政管理工作必須適應現代行政許可理念。
1、堅持便民原則，建設服務型工商。行政許可法規定的便民的原則，要求政府在行政管理過程中要做好服務。就行政審批的實施而言，網上受理、網上年檢、網上審批是體現便民原則的現代審批方式。我們目前的受理方式和受理條件，還不能完全適應。需要盡快開通對外的審批（包括年檢）專用電子郵箱；將各種通信地址和有關號碼通過媒體向社會公布；在操作流程、設備要求和審批人員業務素質等方面制定應對方案，逐步配套。就管理和服務的關系而言，我們不應把管理和服務對立起來，談服務，就放棄了一些原則，談管理，就淡化服務。
2、樹立有限政府觀念，對行政審批事項應減盡減。在我們工商系統執行的審批事項中，有些屬于企業自主決定就能加以規范的事項，有些是采用事后監督等方式能夠解決的事項，有些則屬于市場競爭機制能夠有效調節的事項。我們要用改革的的眼光看問題，要用發展的眼光看問題，對不符合審改方向、不符合《行政許可法》精神的審批事項，能取消的，先行取消，不予執行，以適應建設“服務型工商”，進一步優化經濟發展環境的要求。
3、尊重當事人權利，保證公平行政。遵循正當原則，認真對待當事人在行政許可程序中的陳述、申辯權。發現許可事項直接關系第三人重大利益的，應當告知第三人。對申請人、利害關系人的陳述和申辯，應當充分聽取。對行政許可行為，工商機關沒有聽證過。急需對照《行政許可法》的要求，及早研究聽證的具體范圍、形式以及程序，并組織實施。
4、適應透明行政要求，進一步完善行政執法公示制。2001年我省工商系統推行了行政執法公示制，但要求公示的內容，限于辦理審批需要提交的材料目錄。下一步，需要進一步完善行政執法公示制，對有關許可事項的依據、條件、數量、程序、期限以及申請書示范文本，也要按照《行政許可法》的規定，進行公示。
5、力避內部程序外部化，提高行政效率。多個內部機構實施行政審批的情況，在工商系統仍有存在。比如，廣告企業的年檢，目前的做法是企業先去廣告處，然后再到個體處。年檢企業需換營業執照或需要先變更才能通過年檢時，也牽涉到不同處室的協調問題。需要加強協調，確定一個機構統一受理行政許可申請，統一送達行政許可決定。
6、樹立“誠信工商”觀念，慎重行使撤銷權。依據信賴保護原則，公民、法人對政府承諾的合理信賴，應受保護；如果政府改變對公民、法人的承諾，不論什么原因，應當有所補償。即使有法定理由，或者原來許可的情況發生重大變化，也要對公民或法人的損害給予補償。在我們的實際工作中，隨意撤撤銷工商執照的情況，仍時有發生。貫徹《行政許可法》，對違法的行政許可事項，基于保護公共利益的需要，該撤銷的，予以撤銷；撤銷可能對公共利益能夠重大損害的，不予撤銷；可以撤銷可以不撤銷的，綜合考慮許可決定違法的性質、程度，引起行政許可決定違法的原因等因素，實事求是地予以決定。違法行為存續時間較長的，首先要考慮責令改正、促其整改。任意行使行政職權，隨意撤銷行政許可決定的行為，應堅決杜絕。
（作者單位：江蘇省工商局）
