[ 謝維雁 ]——(2004-3-22) / 已閱33825次
“一個沒有改變自身手段的憲法便斷絕了生命之源。” 建立一套健全的自我發展機制并有效運轉，對于任何一部憲法，都是十分必要的。因為，任何一部憲法都不可能一經頒布實施就一成不變，它必須有自己的發展途徑、發展方式，使自己緊跟時代的步伐，而不是被動地等待歷史的淘汰。從長時段看，憲法的發展只有顯現出一種自我發展、自我演進的態勢，憲政才表現為一種常態，才會顯現出類似美國憲政的“平穩中庸”的特征來。 那種靠外部力量推動的憲法發展，常常視外部力量的變化而變化，顯現出不穩定、反復的特征。
因此，憲法的自我發展機制是憲法獲得自主性的前提，是憲法自主性發展的根本方式。憲法的自我發展機制主要包括憲法修改、憲法解釋、憲法適用、創設憲法慣例及憲法學研究等途徑。
（一）理性認識憲法修改，謹慎使用修憲手段。
毫無疑問，憲法修改是憲法發展的重要方式。適時穩妥的憲法修改，能比較好地處理憲法穩定與憲法發展的關系。一方面，它可以防止因過于頻繁和全面的修改，保持現行憲法的形式穩定；另一方面，又可較好地吸收改革開放的成果，使憲法與處于變革中的保持動態的平衡，從而得到發展。
但我國目前憲法修改的問題在于：（1）每次修憲都與（中共）黨代會有著直接的、實質性關聯。我國的每次修憲（無論全面修憲，還是部分修憲）都發生于黨代會召開之后，都由中共中央提出修憲建議或者擬訂具體的修憲草案，都與黨章的修改密切相關。因此，我國憲法修改的基本模式是，根據黨的政策對憲法的內容進行適時的修改，并將政策的主要精神納入憲法之中，作為國家活動的準則。 這種修憲模式使本該由憲法進行調整的政策在事實上凌駕于憲法之上，修憲淪為政策變更的法律確認。修憲的動力和目的都來自于外部即政策變化，而不是憲法本身。政策具有臨時性、策略性、多變性，因此，這種修憲模式與憲法內在的穩定傾向相沖突。我們可以說憲法在不斷變化，卻很難說它是發展。（2）修憲內容并非實踐中非改不可，盡管對1982年憲法的每次修正幾乎都遵循了所謂“需要”原則。 歷次修憲內容多系關于方針、政策的修改，內容大多關乎經濟政策，每次憲法修改都是對于政治變化的適應，而不是實踐對于憲法作為法律的需要。換言之，確定是否“需要修改并已成熟”的標準是政治的——即發生變化后的政治需要，而非憲法作為法律的實踐需要。
無論是政策性修憲模式，還是修憲標準的政治性，都導致同一個結果：政治主宰了憲法的發展，而不是憲法規范政治。憲法的修改同憲法的制定一樣，都只不過是對已經發生變化的政治的事后“追認”，“憲法只不過是為了達到政治目標的工具。” 在這里，不是政治在憲法之下，而是憲法在政治之下！憲法修改的政治化運用，極大降低了憲法修改作為憲法自主性發展重要方式的有效性。
因此，我們必須理性對待憲法修改，謹慎使用憲法修改。
1、樹立對憲法修改的理性觀念。
所謂憲法修改的理性觀念，一層含義是，必須明確，憲法修改的目的絕不單純是為了賦予已經確立的政治以合法（憲）性，而只能是根植于憲法自身發展需要基礎上的自我發展、自我完善。
二層含義是，要明確憲法修改是有一定限度的。既然是修改，一部憲法的核心精神和基本制度框架是不應輕易改變的。只有在堅持其核心精神和基本制度框架不變的基礎上，對一些具體的操作實施制度、程序的改變才可視為對憲法的發展。否則，一部憲法基本精神和基本制度框架的變更，無異于一場“憲法革命”——制定一部新憲法了。
三層含義是指，憲法修改本身也是有局限性的。這種局限性體現在：憲法修改往往牽一發而動全身，過度頻繁地修憲，會影響憲法穩定性，損害憲法權威；同時，憲法修改不是萬能的，不是所有問題都能一修了之。
總之，憲法修改的理性觀念，要求必須堅持“憲法修改應當是困難的”原則。 只有當社會現實與憲法規范之間存在著無法解決的根本沖突時，才考慮修憲。
2、確認憲法修改的獨立價值。
其前提是確認憲法高于政治的原則。就我國當前的境況而言，一方面，可對憲法進行一次實質性的、全面的修改，使憲法內容更加抽象化、原則化，盡量減少對具體政策、措施的規定，讓憲法具有更大的政治包容性，改變政治上一有風吹草動，憲法就立感不適的狀況； 另一方面，要保持政治克制，堅持政策、方針等政治行為的確立“不逾成憲”的原則，即所有政策、方針的出臺都必須在憲法允許的范圍之內，在憲法修改之前不允許出臺與憲法規定不符的政策、方針。這樣，既可避免由于政策、方針變化而導致修憲，又可使政治切實地為憲法所規制。
3、科學設置修憲建議權和修憲提案權。
目前，我國歷次憲法修改的正式建議都是由中共中央向全國人大常委會提出的。這并非依據憲法規定，而是源自慣例。這不利于憲法的自主性發展，因此，必須改變這種狀況。可以在憲法條文中明確規定修憲建議權及其行使程序，相關國家機關的義務。具體說，可在憲法中規定：未被剝奪政治權的任何公民和合法的社會組織都享有修憲建議權；修憲建議向全國人大常委會提出。全國人大常委會可設置一個部門作為專門機構，負責受理修憲建議并進行整理，定期公布；組織專家學者及實際工作部門的有關人員對所提修憲建議進行研究論證，一些重要問題的修改建議可事先在報刊上公開征集群眾意見，研究論證的結果及征集的群眾意見定期或不定期地在固定報刊上公布；對具有可行性的建議，再提交有關部門作為提案向全國人大提出。對修憲建議的處理應適時告之建議人。通過擴大修憲建議權主體的范圍，使憲法在實踐中存在的問題盡可能得以全面顯現，為下一步解決這些問題從而實現憲法的自主性發展提供了可能，也預示了憲法發展的方向和途徑。
現行憲法規定，憲法的修改由全國人大常委會或者五分之一以上的全國人大代表提議。因此，修憲提案權的主體是全國人大常委會和五分之一以上的全國人大代表。實踐中，我國的歷次修憲幾乎都是由全國人大常委會提議的。關于修憲提案權，筆者建議：（1）增加修憲提案權主體。可增加規定國務院、最高人民法院、最高人民檢察院、中央軍委、全國政協、全國婦聯，共青團中央，各省、自治區、直轄市人民代表大會及政府，各民主黨派等都享有修憲提案權。（2）鑒于全國人大代表總數近3000名，要“五分之一以上”（近600名以上）代表提議修憲，數量過大，不易達到的情況，可減少代表數，50-100名代表提議即可。 （3）制定修憲提案權的行使程序，使修憲建議權的行使與修憲提案權的行使相銜接。
（二）健全憲法解釋制度，充分發揮憲法解釋功能。
所謂憲法解釋，是指有權解釋憲法的機關依照法定程序對憲法的含義所作的解釋和說明。憲法解釋是探求憲法規范客觀內涵的一種活動，其目標在于追求解釋的合理性、正當性與憲法秩序穩定性價值。 憲法解釋并不是為了創設新的憲法規范，確立新的憲法原則。有人據此認為，“憲法解釋并不是憲法發展的方式”。
這種觀點值得商榷。從邏輯上講，雖然憲法解釋的目的并不是為了創設新的憲法規范、確立新的憲法原則，但它并不排除在實踐中創設新的憲法規范、確立新的憲法原則的可能性；而在事實上，憲法解釋已經成為憲法發展的重要方式之一。理由是：
1、憲法解釋促進了憲法理論的發展和憲法實踐能力的增強。進行憲法解釋的根本動因是解決由于憲法規范、憲法條文具有高度抽象、概括的特征而導致其含義的模糊性、不確定性問題。要解決憲法含義模糊性、不確定性問題，必然要求憲法解釋主體對有關的憲法現象進行深入、客觀地認識、分析、研究活動，這有利于憲法解釋主體更準確、科學地認識憲法現象，提高憲法理論水平。理論是實踐的先導，先進的憲法理論為憲法的發展開辟道路。同時，對憲法含義模糊性、不確定性問題的解決，即憲法含義從模糊性到明晰化，從不確定到確定的過程，本身就是憲法的發展。憲法解釋往往是針對憲法條文在實踐中遇到的實際問題時進行的，憲法解釋使模糊性、不確定性變得清晰、確定從而使憲法條文能夠直接適用，因此，憲法解釋是聯系理論與實踐、規范與現實的中介環節，它使一些因不清晰、不明確而無法操作的憲法條文變成了生動的、具體的實踐，紙上的憲法變成了“活”的憲法。
2、事實上，雖然憲法解釋的目的不是創設新的憲法規范、確立新的憲法原則，但從各國憲政實踐看，確有一些憲法規范、憲法原則是通過憲法解釋創設的。憲法并非法律大全，亦非萬法全書，簡略的條文自難以無所不包，有時不免于缺漏，便可由解釋來補充。馬起華先生將“補充憲法缺漏”視為憲法解釋存在的理由之一。 西方國家，特別是美國憲法的發展史為我們提供了無數的例證。從“隔離但平等”原則的確立到摒棄，正當法律程序經由單純的“程序性”含義發展到同時兼含“實質性”含義及一系列判定標準的確立， 都是法院通過解釋憲法實現的，甚至被認為是美國憲政“拱頂石”的違憲審查制度也是在1803年馬伯里訴麥迪遜案中通過對憲法進行解釋建立起來的。
3、憲法解釋具有適應情況變遷，推陳出新的作用。憲法要適應已發生變化了的社會現實，并非只有修改憲法一種方法。對一些具有較強的抽象性、概括性的條文，可由有權機關作出新的解釋取代原先的理解，使之適應社會現實的變化。在不改變條文的情況下，因對憲法進行新的解釋而使憲法獲得了發展。1896年美國聯邦最高法院在Plessy v. Ferguson案中判決：路易斯安那州“隔離但平等”法令不違反聯邦憲法關于廢除奴隸制的第13條修正案， 即建立起“隔離但平等”的原則。但到1954年聯邦最高法院在Brown v. Board of Education of Topeka案的判決中宣布：在公立教育領域中，“隔離但平等”的理論沒有立足之地，隔離的教育設施實質上就是不平等的；公立教育中的種族隔離是違反法律平等保護的規定的。 美國聯邦最高法院在兩個案件判決中對同一憲法條文作了截然相反的解釋，這是一個極端的例子，但它卻有力地表明了通過憲法解釋發展憲法的前景。
4、之所以出現憲法解釋不是憲法的發展方式的觀點，是由于我國缺乏憲法解釋的實踐，學者們對憲法解釋的意義與功能認識不足所至。我國現行憲法第67條規定全國人大常委會享有解釋憲法的職權，但由于“憲法解釋功能基本停留在理論或理念的層面上，沒有轉變為現實的制度，” 以致在實踐中，全國人大常委會并未充分行使這一職權，甚至我們從來沒有解釋過一次憲法。 究其原因有二：一是實踐中并未真正將憲法當作法律。因此也就無須考慮其條文在具體社會關系中的適用，當然也就不易出現憲法條款在實施中遇到什么問題需要對憲法進行解釋了。二是將憲法修改當作憲法發展的唯一方式。
可見，憲法解釋應當成為憲法發展最重要、最經常使用的方式。“最成功的憲法是那些允許發展而又不常改變字面意義的憲法。” 憲法解釋的特點是：憲法的發展是在完全不改變憲法條文的情況下發生的，憲法“舊的形式依然存在，但它們已經充滿了新的內容。”
但這一方式在我國并未引起足夠的重視。我國的憲法解釋存在的主要問題是：憲法解釋主體單一，僅規定全國人大常委會享有憲法解釋權；缺乏憲法解釋的程序、解釋的標準等規定；未落實憲法解釋的具體工作機構。總體說來，憲法解釋制度在我國還沒有建立起來。
因此，必須健全和完善憲法解釋制度，充分發揮憲法解釋的功能。（1）賦予更多主體享有憲法解釋權，最關鍵的是要賦予法院在審理案件中具有憲法解釋權。這是法院適用憲法、進行違憲審查的前提。同時，還要明確全國人民代表大會也有憲法解釋權。國務院在法律規定范圍內對其所轄事項也應享有一定的憲法解釋權，但這種解釋還可由全國人大或全國人大常委會撤消。（2）對憲法解釋的程序、解釋標準等問題作出具體規定。（3）在全國人大常委會設立相應工作機構，承擔憲法解釋的程序性工作。
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