[ 呂忠梅 ]——(2001-1-4) / 已閱19610次
產業結構調節法初探
呂忠梅
一、產業結構調節法的概念及特征
產業結構調節法是關于促進產業結構合理化，規定各產業部門在社會經濟發展中的地位和作用，確定國家進行宏觀調控的基本手段的法律規范的總稱。其目的在于對產業結構進行宏觀調控，充分利用市場機制，促進資源合理配置，實現國民經濟持續、快速、健康地發展。
國民經濟是一個整體，合理的產業結構是國民經濟健康發展的前提條件。為此，國家必須確定產業發展政策，對于戰略產業以及其他產業規定必要的發展措施，對于伴隨著經濟和技術的發展而出現的生產資料和勞動力迅速轉移的部門采取必要的調控手段，以實現產業結構的合理化。在建立社會主義市場經濟體制的過程中，國家要充分培植各種要素市場，但市場的自然發育可能出現資源配置的盲目性，造成失誤和浪費，這也需要國家運用宏觀調控手段，在自覺運用市場規律的前提下，通過改變產業間的資源分配、或對某些產業的組織形式進行干預、或對某些產業的技術水平提出要求，以引導、指導、鼓勵實現各產業部門間的資源合理配置，減少資源的浪費和盲目的市場競爭所可能造成的對國家整體利益的損害。可以說，無論是國民經濟發展過程，還是社會主義市場經濟體制的建立，都有對產業結構調節的要求，而規定產業結構調節關系的基本準則就是產業結構調節法。
產業調節在很大程度上是一個生產力問題，影響產業結構的因素又很多，隨著經濟、社會和科技的發展，產業結構越來越復雜，對其發展趨勢的預見和掌握需要有高度的科學性和風險意識性，這些都決定著產業結構調節法具有其特殊性:
1、綜合性。產業結構調節法作為國家宏觀調控的重要法律，其調整對象、調整方法都具有顯著的綜合性特征。首先，產業結構調節的對象是一國國民經濟的整體，涉及到資源配置、勞動力配置及投資規模方向等重大的宏觀調控問題，產業結構調節法的調整對象則是在以上重大宏觀調控活動中所產生的各種社會關系，這些關系中主體多樣、層次結構復雜，具有綜合性；其次，由于調整對象的綜合性，為實現產業結構調節法促進資源合理配置和經濟持續、穩定、健康增長的目的，必然要求采取綜合性的調整方法，運用綜合調控手段。
2、指導性。從立法結構上講，產業結構調節法應屬于宏觀調控法中的龍頭法，它對于整個宏觀調控立法具有指導意義。產業結構調節法所規定的立法目標和原則，以及它所建立的各項基本制度、調控手段等對于其他宏觀調控立法都具有指導意義，這也是由于產業結構調節法調整對象的特殊性質所決定的。產業結構調節法實際上是協調規劃、計劃、財政、金融、價格、外貿等調控手段的綜合性法律，它所涉及的都是直接的社會公共利益整體，因此它也必須對整個宏觀調控法具有指導性。
3、協調性。現代市場經濟的發展要求國家及其代表者政府的經濟作用成為維護和保護有效的市場經濟運行、引導和促進社會經濟發展的一種內在條件和有機組成部分，要求對產業結構的法律調整成為現代市場經濟法律體系的基本內容，進而要求產業結構調節法成為協調市場調節機制與國家調節機制的重要法律之一。產業結構的合理化、資源的合理配置以及國民經濟增長后勁的強弱都涉及到多種因素，產業結構調節法正是通過科學的預測和決策來調控市場的運行，克服市場機制的自發性、盲目性，協調局部與整體的關系，協調經濟與環境保護的關系，協調個體利益與社會公共利益的關系。
4、靈活性。隨著經濟與科技的不斷發展，產業結構日趨復雜，過去合理的產業結構可能變為經濟繼續發展的嚴重障礙，支持過去產業結構的基本理論也可能被新的經濟和社會發展所擯棄，這就需要建立新的產業結構，尋求支持新的產業結構的新理論。這些變化反映到法律上，就必然要求對原有的法律進行修改和調整，以適應新的經濟增長的需要。根據一定時期內經濟發展的整體目標確定不同的產業政策，在立法上突出不同的調控方法是產業結構調節法的又一特點。
二、產業結構調節法的基本原則
產業結構調節法的原則是指貫穿在整個產業結構調節法中的基本指導思想，也是產業結構調節法規范所必須遵循和貫徹的基本準則。它起著維系、保證產業結構調節法的統一、協調與穩定作用。歸納起來，產業結構調節法的基本原則包括：
（一）決策原則
決策原則就是要求在國民經濟管理中，根據經濟預測和評價，提出選擇方案，用系統的觀點加以分析、比較，以選出最佳方案，由國家或政府作出意思表示并對此負責。
現代社會經濟的發展，使得產業調節方案的選擇既重要又困難，影響的因素越來越多。為了實現某一目標，可供選擇的方案很多，但確定方案的風險很大。戰后英國工業發展以發展紡織、采礦、造船、冶金等傳統部門為主，盡管這些產業原來有優勢，結果都延緩了英國經濟的發展速度和現代化步伐，這是選擇產業結構調整方案失敗的例子；日本戰后則由于選擇戰略產業比較正確而促進了經濟的迅速發展。由此可見決策的重要作用。
進行科學的決策，必須要有科學的決策機構和決策程序。決策必須是建立在科學的基礎之上，必須有大量的基礎性資料和準確的預測評價，絕非個人意志和主觀臆斷、不負責任的獨斷專行，也不是朝令夕改、變化多端、揣摸不定的"土政策"。決策一經作出，就必須落實，產生相應的法律效力。決策者必須對其決策行為負責，決策失誤應承擔相應的法律責任。
產業結構調節法就是要通過規定國家或政府在宏觀調控中的地位、作用、職責權限、法律責任以規范決策行為，保證決策的科學性、穩定性和權威性。
（二）平衡原則
平衡原則是指將國民經濟的各種人力、物力、財力的資源和需要的有關比例，進行定量分析并進行調整，達到相互適應、協調同步，這是產業結構合理配置的基本要求。平衡是互相促進，而不是互相扯后腿；是相互制約，而不是相互扯皮；是顧全大局，而不是本位主義。它要求在國民經濟和社會發展總體上有綜合平衡，國家在經濟管理中要做到資源、勞力、財政、信貸、物資、外匯以及生態等內部平衡和它們之間各個方面之間的相互平衡，并且這種平衡是動態的、開放性的相對平衡。
建立社會主義市場經濟體制，產業調節的靈魂是平衡，是注重資源的合理配置和優化組合，以充分發揮整體資源效益。過去相當長時期，我們片面追求工農業生產的發展速度，提出過比例服從速度等錯誤主張，導致國民經濟比例失調和經濟效益低下，由于過分重視工業而忽視農業、過分重視重工業而忽視輕工業，導致了輕重比例失調；由于重生產輕流通，而未將商業、服務業放在應有的地位上，使得商業、服務業長期落后。現在這些失誤大都已經得到克服，有的也正在糾正，但教訓是深刻的，必須全面地加以總結和分析，尋求平衡的有效途徑。
產業結構調節法正是從兩方面堅持平衡原則，首先是確定國家產業結構合理配置的基本方法和途徑，確定平衡的基本內容；其次是規定各法律關系主體的活動范圍和權限，規定各種產業的地位和作用，從整體上把握平衡，保證國民經濟全局的穩定和健康發展。
（三）調整原則
調整原則是指國家自覺地、主動地對國民經濟發展速度、規模、比例等方面的關系進行調節和制約，并通過立法將一定歷史時期的產業調節重點體現出來。調整是產業結構調節法最經常也是最基本的手段，是產業結構調節法的主要任務。可以說，沒有調整就沒有產業結構調節法。
宏觀調控法在其產生之初是以危機對策法的形式出現的，具有明顯的臨時性和外在性。但隨著經濟社會化程度的不斷提高，國家或政府的經濟作用不再僅僅止于臨時對付經濟危機，進而成為一種常在的和長期的社會經濟機能，并滲透于市場經濟機制之中。至今，政府在市場經濟中的作用，已成為維護和保障有效的市場經濟運行，引導和促進社會經濟發展的一種內在條件和有機組成部分。大量的、長期存在的經濟立法成為國家自覺地、主動地調控經濟運行的經常手段。它靈活地運用產業調節法律規范，直接確定不同時期、不同條件下的產業結構政策，影響國民經濟發展的規模和速度，保障長期穩定的增長。
保證國民經濟的協調、長期穩定的持續增長，必須實行調整原則，從戰略布署、綜合平衡、分配比例等各方面進行調整。這種調整不是頭痛醫頭、腳痛醫腳，更不是出現了問題以后的臨時措施，而是一種政府經常的、連續性的行為，既要保持相對穩定，又要給以靈活的調節和制約。調節和制約的目的是為了揚長避短、興利除弊，以使國民經濟保持旺盛的活力，既不大起大落、忽高忽低，也能及時發現和克服潛在的危險。
三、產業結構調節法的基本制度
產業結構調節法的價值目標是通過對產業結構的宏觀調控，充分利用市場機制，促進資源合理配置，實現國民經濟持續、穩定、健康地增長。為實現此目標，產業結構調節法必須建立相應的法律制度，這些制度主要包括：
（一）整體產業結構規劃制度
整體產業結構規劃是國家或政府根據一定時期內社會經濟發展的情況提出的產業結構的長期設想。在完全的市場機制作用下，產業結構也會自發地形成并發展到高級化階段，歐美國家在過去大多經過了這樣的歷程，但它們的產業結構高級化過程長期曲折，而且付出了極大的代價；因而，有些后起國家尤其是日本在經濟起步時即按照歐美國家已形成的產業結構，自覺地規劃自己的產業結構從低級到高級發展的步驟和措施，從而以較小的代價和較短的時間完成了產業結構高級化的進程。我國在過去計劃經濟體制下也有關于產業結構的規劃，但那些規劃是在產品經濟條件下進行的，與發展社會主義市場經濟的要求不相適應。如何按照市場經濟的要求制定產業結構規劃？是我們面臨的新問題。
整體產業結構規劃制度是法律所規定的關于產業結構整體規劃工作的原則、程序、權利、義務和法律責任等規范。整體產業結構規劃是直接影響到國民經濟和社會發展整體的事業，它是牽涉到國民經濟各部門、各環節的綜合性工作，規劃涉及的內容復雜、范圍廣泛，因此，必須通過法律規范規劃工作的程序，明確各主體的權利義務，并規定相應的法律責任以保證規劃的實施。
（二）保護、扶植戰略產業制度
戰略產業是一國為實現產業結構高級化目標所選定的對于國民經濟發展具有重要意義的具體產業部門。這些部門是各國根據不同的經濟和技術發展水平和對未來經濟技術發展的預見來確定的。保護扶持戰略產業是各國實現產業結構合理化的一項重要措施。
保護扶持戰略產業的法律制度是關于確定戰略產業的標準、程序以及保護和扶持戰略產業的法律措施和手段的總和。
戰略產業的確定是保護和扶植的前提，而依不同的經濟理論又可以提出不同的標準。國家要根據社會經濟發展的整體規劃和需要來制定相應的標準，以規范形式界定戰略產業。一般而言，國家選定的戰略產業應是對國民經濟的穩定持續發展具有重要意義的產業，主要包括：1、新興產業，即那些在新技術基礎上發展起來的朝陽型產業；2、成長產業，即那些由于技術革新而飛躍發展，并在國民經濟中舉足輕重的傳統產業；3、出口產業，即已經或可能發展的具有國際競爭能力的那些產業。
戰略產業確定以后，必須采取相應的保護和扶植措施，以促進戰略產業的高速發展，實現產業結構的合理化、高級化。這就需要通過制定一系列法律，具體地規定保護和扶植戰略產業的手段和措施。這些手段和措施通常表現為各種貿易保護、投資優先、稅收優惠、技術引進措施，且以單行法或個別法的形式出現。如日本的《企業合理化促進法》、《租稅特別措施法》、我國的《國家高新技術產業開發區高新技術企業認定條件和辦法》等。
需要說明的是，有些新興產業和成長產業經過一段時間的發展就可能轉變為衰退產業，成為調整和援助的對象，這樣就需要不斷地確定新的戰略產業，并制定相應的保護、扶植措施。因此，這一類法律通常是個別法而且實施具有一定的時間性。
（三）調整、援助衰退產業制度
衰退產業即所謂的夕陽產業，一般是指經過一段時間發展后出現衰退或處于困境中的產業。這些產業對于國民經濟的整體發展還具有一定的意義，對于社會的安定也有不可忽視的作用，因此，必須采取調整和援助措施以維持其發展。日本在戰后最早出現的衰退產業是煤炭業，以后是紡織業、造船業、有色金屬業、石油化工業等等，對此，日本制定了各種調整和援助法律。調整、援助衰退產業制度就是法律規定的關于發展和調整、援助衰退產業的各種手段和措施的總和。
及早發現已經和行將陷入衰退的產業，及時采取措施進行救援和調整，以減少經濟損失和社會動亂是調整、援助衰退產業制度的基本目標。因此，有必要根據不同產業的不同特點制定相應的法律，實行各種援助政策，調整設備、調整內部結構，促使其順利地縮減過剩設備，縮小規模和順利轉移資本與勞力，實行整體產業結構的不斷調整。
對于衰退產業的調整和援助雖然不是一國產業結構調節法的重點，但由于衰退產業直接影響到整個國民經濟發展速度和經濟效益，更重要的是它直接影響到社會的安定，因而是各國普遍重視的一個問題。衰退產業的順利調整是勞動力和資本合理流動的必要條件，也是產業結構向合理化高級化發展的必經過程，因此，關于衰退產業的調整、援助措施的選擇也就十分重要而且迫切。
（四）促進產業結構合理化的其他相關制度
影響產業結構合理化的因素很多，促進產業結構合理化也必須有相應的配套措施，其中最主要的制度有：
1、技術進步制度
產業結構高級化必須具備兩個條件：即資金能力和技術結構的高級化，可以說產業結構高級化的核心是技術結構的高級化。因此，國家的技術發展戰略以及相應的技術進步法律制度都必須以適應和促進產業結構的合理化和高級化為立法目標。
2、能源結構調整制度
能源作為最基本的生產資料之一，對經濟發展的作用不容置疑。一國的能源結構與產業結構也是直接相關的。一些國家能源消費結構經歷了以煤炭為主向石油為主的轉換過程，產業結構也相應發生了重要的變化。由于這兩者之間的關系密切，各國都十分注意采取有利于產業結構合理化的能源調整制度，如發展節能型產業，盡可能利用廉價能源，節省資本和勞動的投放，以提高勞動生產率等。
3、區域開發制度
區域開發是關于一定區域內經濟和社會發展的整體布局，具體而言是確定一定區域的功能和發展目標，統一考慮工業、農業、城市、鄉村、生產和生活等各個方面的統籌安排。區域開發中的生產力布局也是與產業結構設置直接相關的問題。如發展規模經濟必須要求有相對集中的工業布局，但是工業過于集中又會引發人口密集、城市急劇膨脹、環境污染等一系列問題。如何合理布局也就成為產業結構調節法所必須考慮的因素之一。
4、環境保護制度
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