[ 卞軍民 ]——(2004-4-1) / 已閱22480次
淺議行政中的“不作為”行為
所謂行政中的“不作為”行為，是指基于公民、法人或其他組織的符合條件的申請，行政機(jī)關(guān)依法應(yīng)該實(shí)施某種行為或履行某種法定職責(zé)，而行政機(jī)關(guān)無正當(dāng)理由卻拒絕作為的行政違法行為，亦稱“不作為違法”或“消極違法”行為。行政“不作為”其表現(xiàn)形式大致有拒絕履行、不予答復(fù)、拖延履行，它與行政中“亂作為”一樣，都將可能侵犯或損害行政相對人的合法權(quán)益。
一、“不作為”行政行為面面觀
有專家指出，目前我國每年“民告官”的案件有近10萬件，其中有40%左右以老百姓勝訴而告結(jié)，而狀告行政機(jī)關(guān)“不作為”行政行為的案件每年呈上升趨勢，筆者就具體案件列舉一、二。由于80%股權(quán)被他人非法侵占，瑞豐公司一再申請及催促深圳市工商局對有關(guān)外方股東權(quán)變更登記的有效性及相關(guān)營業(yè)執(zhí)照進(jìn)行確認(rèn)、補(bǔ)發(fā)，而遲遲得不到答復(fù)。該公司以深圳市工商局“不作為”為由，將其推上被告席；山東農(nóng)民質(zhì)疑招生舞弊案兩年未果，遂狀告教育部門“不作為”；四川射洪縣萬林鄉(xiāng)牽牛村三戶農(nóng)民因鄉(xiāng)政府對一起林地權(quán)屬糾紛不作處理，以政府的“不作為”行為，將其推上被告席。射洪縣人民法院依法作出一審判決，三農(nóng)民一審勝訴；一名醉漢在潛江市園林派出所翻墻時(shí)摔死，其家屬認(rèn)為警察沒按規(guī)定進(jìn)行強(qiáng)制醒酒措施，將潛江市公安局告上法庭。法院一審判決潛江公安局培償5萬余元；安徽省當(dāng)涂縣建材公司職工湯晉，因該公司停發(fā)和亂扣其經(jīng)濟(jì)收入，向縣勞動(dòng)局遞交請求履行保護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益的法定職責(zé)的申請，兩個(gè)月后未接到答復(fù)，以“不履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)法定職責(zé)”將勞動(dòng)局告上法庭，經(jīng)法院審理判定湯晉勝訴。在我們浙江，1996年春節(jié)期間，永嘉縣開洋在相鄰的中村飲水水源興建堤壩，安裝水管，把水源全部引入開洋村，從而截?cái)嗔酥写宓淖詠硭纱寰痛艘l(fā)紛爭。縣政府組織過協(xié)調(diào)，但由于兩村意見分歧較大，最終沒有作出裁定。而之后縣政府就此事置之不理。無奈之下，110名農(nóng)民以政府“不作為”為由，將縣政府推上被告席，狀告縣政府“不作為”，要求法院判令縣政府依法履行職責(zé)，此案經(jīng)中、高級法院判決，以老百姓勝訴而告終；同樣，長興縣工商局也因“不作為”而被51歲的該縣農(nóng)民李錦良告上法庭。1996年，李錦良發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)匾恍┣嗝芳庸S，從外地收購白梅，然后用墨汁、明礬等原料進(jìn)行加工，使“白梅”變成“烏梅”，其中的苯酚是致癌物。李多次向鎮(zhèn)工商所和縣工商局舉報(bào)，要求對此制假行為進(jìn)行查處，然而查處卻遲遲沒有結(jié)果。在歷經(jīng)4年后，2001年3月，李以“行政不作為”將長興縣工商局告上法庭。從以上這些狀告行政機(jī)關(guān)“不作為”行政行為的案件中可以看出，隨著國家依法治國戰(zhàn)略方針的實(shí)施、社會主義市場經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展和公民法律意識進(jìn)一步增強(qiáng)，加上《行政訴訟法》實(shí)施十多年的實(shí)踐，行政機(jī)關(guān)“不作為”行政行為越來越倍受廣大人民群眾的關(guān)注，應(yīng)用法律維護(hù)自己的合法權(quán)益越來越成為廣大人民群眾的有力武器。同時(shí)又向我們昭示了“不作為”行政行為已經(jīng)受到了法律的挑戰(zhàn)。
行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，既是行政機(jī)關(guān)的法定權(quán)力，又是行政機(jī)關(guān)的法定義務(wù)，行政機(jī)關(guān)必須履行。而“不作為”行政行為，是行政機(jī)關(guān)權(quán)力與義務(wù)相脫節(jié)、職責(zé)意識淡化的具體表現(xiàn)。究其原因有：一是受利益趨動(dòng)。為了保護(hù)地區(qū)、行業(yè)、部門和個(gè)人利益，有些行政機(jī)關(guān)和行政人員置法律法規(guī)和規(guī)章于不顧，該作為的不作為；二是受壓力所迫。有些行政機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法人員在行政相對人法制意識不斷加強(qiáng)的壓力下，怕當(dāng)被告，怕敗訴而不敢作為。有些行政機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法人員在上下左右關(guān)系網(wǎng)的壓力下，不去作為，有的甚至搞變通，搞妥協(xié)；三是責(zé)任意識淡化。有些行政機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法人員宗旨意識不強(qiáng)，重權(quán)力輕義務(wù)，對應(yīng)該履行的職責(zé)，有的拖延履行，有的不予答復(fù)，有的拒絕履行，有的利用各種手段推卸責(zé)任。四是行政執(zhí)法人員思想政治素質(zhì)、行政倫理素養(yǎng)和業(yè)務(wù)工作能力水平不高，遇到較為復(fù)雜的具體行政工作不知如何作為，規(guī)避矛盾，有的視而不見，有的消極應(yīng)付，有的甚至用“不予答復(fù)”的方式來掩飾自己的“不作為”行為。總之，行政機(jī)關(guān)“不作為”行政行為的表現(xiàn)還很多，廣大人民群眾對此與對待“亂作為”一樣深惡痛絕，一旦侵害了他們的合法權(quán)益，他們就會將行政機(jī)關(guān)送上法庭。這在兩個(gè)方面應(yīng)該引起我們的重視。一是“民告官”雖然使政府機(jī)關(guān)有失臉面，但這個(gè)難堪的代價(jià)換來的卻是民主與法制的張揚(yáng)，充分說明了廣大人民群眾法制意識在不斷提高，我國的民主與法制建設(shè)正在“提速”。二是各級政府和行政部門應(yīng)該反思自己的工作，從立法、執(zhí)法、監(jiān)督各個(gè)環(huán)節(jié)查找存在的問題，在如何為民行政、依法行政上下功夫，切實(shí)在行政實(shí)踐中做到“不亂作為”和“不作為”。
二、“不作為”行政行為危害談
“不作為”行政行為與超越職權(quán)和濫用職權(quán)表現(xiàn)形式正好相反，其拒絕履行、不予答復(fù)和拖延履行，完全是行政機(jī)關(guān)官僚主義不負(fù)責(zé)任、不履行職責(zé)的行為。從理論上講，是一種應(yīng)當(dāng)作為而不作為（這里排除行政機(jī)關(guān)對經(jīng)查證行政相對人不合法申請的拒絕）。其危害：一是與“全心全意為人民服務(wù)”的宗旨相背離。“全心全意為人民服務(wù)”是我們黨的宗旨，也是行政管理的目標(biāo)，更是實(shí)踐“三個(gè)代表”重要思想的具體表現(xiàn)。人民需要行政機(jī)關(guān)，人民授權(quán)行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力，最終目的就是通過行政管理，為經(jīng)濟(jì)和社會管理發(fā)展服務(wù)，為提高人民的物質(zhì)和文化生活水平服務(wù)。根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，我國許多行政機(jī)關(guān)具有許可公民、法人和其他組織享有合法權(quán)益的法定權(quán)力，具有保護(hù)公民、法人和其他組織人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)。如工商機(jī)關(guān)有保護(hù)生產(chǎn)產(chǎn)家產(chǎn)品商標(biāo)權(quán)和消費(fèi)者利益的職責(zé)，專利機(jī)關(guān)有保護(hù)專利發(fā)明人專利權(quán)職責(zé)，公安機(jī)關(guān)有保護(hù)廣大人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的職責(zé)等等。這些權(quán)力和職責(zé)的設(shè)定，目的是使行政管理不偏離為人民服務(wù)的航道，如果行政機(jī)關(guān)混淆政府與人民群眾的關(guān)系，不能從思想認(rèn)識上解決政府的權(quán)力來源于人民、政府是執(zhí)行人民意志的機(jī)關(guān)這一問題，忘記自己是人民的公仆，就不能在具體的行政實(shí)踐中想為人民群眾所想，急為人民群眾所急，就會凌駕于人民群眾之上做官當(dāng)老爺，官僚主義不負(fù)責(zé)任、不履行職責(zé)的“不作為”行為就會由此而產(chǎn)生，就會使人民群眾對我們的政府喪失信心，發(fā)展到一定程度就會危及到我們黨的執(zhí)政之基。二是與職權(quán)職責(zé)相統(tǒng)一的職權(quán)行使原則相背離。職權(quán)是憲法和法律授予行政機(jī)關(guān)管理經(jīng)濟(jì)和管理社會的權(quán)力，它與公民的權(quán)利不同，公民的權(quán)利可以行使也可以放棄。但行政機(jī)關(guān)的職權(quán)不僅可以行使，而且必須行使，不能放棄。法律授予行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，實(shí)際上也就是賦予行政機(jī)關(guān)以義務(wù)和責(zé)任，行政機(jī)關(guān)必須盡一切力量去保證完成。因此，行政機(jī)關(guān)的職權(quán)從另一角度來說就是職責(zé)，職權(quán)與職責(zé)相統(tǒng)一，是一個(gè)問題的兩個(gè)方面。放棄職權(quán)，不依法行使職權(quán)，就是不履行義務(wù)，就是失職。從目前我國行政實(shí)踐來看，有些行政機(jī)關(guān)把職權(quán)等同于公民的權(quán)利，愿意行使時(shí)就行使，不愿行使時(shí)就隨意擱置，已成為行政管理中大敵之一。行政中“不作為”或“失職”行為，不再是我們一些行政領(lǐng)導(dǎo)所認(rèn)為的那種“無所事事”、“無所作為”，也不是“群眾觀念、作風(fēng)態(tài)度、辦事效率”的問題，而是行政機(jī)關(guān)的一種違法行為的表現(xiàn)，降低政府威信、敗壞政府形象不僅給全面推進(jìn)依法行政帶來負(fù)面影響，而且直接影響我們黨帶領(lǐng)全國人民實(shí)施依法治國的偉大戰(zhàn)略。三是與嚴(yán)格維護(hù)法制統(tǒng)一相背離。維護(hù)法制統(tǒng)一是依法治國的基本要求，是推動(dòng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。然而，有些行政機(jī)關(guān)不是從全局利益出發(fā)，對與本地區(qū)和本部門不利的違法事件不管不問，常出現(xiàn)有令不行、有禁不止的現(xiàn)象。有些行政執(zhí)法人員受到部門和個(gè)人利益的趨動(dòng)，該履行職責(zé)時(shí)不履行，對違法行為不制止、不處罰。這些“不作為”行政行為的后果使法律、法規(guī)和規(guī)章的實(shí)施出現(xiàn)了“盲區(qū)”，“一地兩法”或“兩地兩法”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，給創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展良好的法制環(huán)境帶來了阻力和障礙，嚴(yán)重影響了改革開放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)進(jìn)程，這已成為人民群眾反映最強(qiáng)烈的問題之一。
行政中出現(xiàn)“不作為”行為，其危害是顯而易見的。究其原因，除了行政機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法人員的政治思想素質(zhì)和行政倫理素養(yǎng)與“以德治國”要求差距較大外，法制本身對行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的期限也缺乏應(yīng)有的約束，倒致了法律、法規(guī)和規(guī)章對“不作為”行政行為無所作為。筆者隨機(jī)查閱了下述八種法律、法規(guī)和規(guī)章：1、《中華人民共和國治安管理處罰條例》；2、《醫(yī)療事故處理辦法》；3、《中華人民共和國稅收征收管理辦法》；4、《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》；5、《軍人撫恤優(yōu)待條例》；6、《道路交通事故處理辦法》；7、《中華人民共和國企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》；8、《取水許可制度實(shí)施辦法》。這其中，第1～5部法律規(guī)范沒有行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的限制，第6～8部法律規(guī)范有期限規(guī)定，但也不全面。如《中華人民共和國企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》，僅規(guī)定了工商行政管理機(jī)關(guān)對開業(yè)登記申請的審批期限，但對于法人變更、注銷登記就被忽視了。我國現(xiàn)行法律、法規(guī)和規(guī)章只所以出現(xiàn)這樣缺陷，主要是由于當(dāng)時(shí)的立法歷史背景、立法機(jī)制和立法技術(shù)造成的，這種缺陷的存在給行政機(jī)關(guān)“不作為”大開方便之門，并對此無“法”作為。
三、“不作為”行政行為對策說
改變行政機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法人員“不作為”行政行為，對于建立廉潔、勤政、務(wù)實(shí)、高效的政府實(shí)屬當(dāng)務(wù)之急，也是加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)思想政治建設(shè)、轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)的需要，更是全面推行依法行政、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展的需要。筆者認(rèn)為，要從根本上防止和杜絕“不作為”行政行為，就必須在行政程序、行政時(shí)效和行政監(jiān)督三個(gè)方面采取措施，以此來制約“不作為”行政行為。
1、以規(guī)范行政程序制約“不作為”行政行為
憲法規(guī)定：“中華人民共和國實(shí)行依法治國，建設(shè)社會主義法制國家。”而依法治國的根本要求是“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。”現(xiàn)代法制國家特別強(qiáng)調(diào)對于重要行政行為加以規(guī)范化，對直接影響行政相對人重大利益的行政行為實(shí)行嚴(yán)密的程序控制，以法定形式設(shè)置程序規(guī)則和制度來控制監(jiān)督行政權(quán)力的運(yùn)行，規(guī)范行政行為的實(shí)施過程，力圖反映現(xiàn)代行政的民主法制精神，體現(xiàn)公正、公開、效能和公平原則。但縱觀我國浩如煙海的行政法規(guī)，惟獨(dú)沒有一部統(tǒng)一的行政程序法典。行政程序法規(guī)的欠缺，“無法可依”則無從談起“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。”“沒有規(guī)矩不成方圓”，沒有一部《行政程序法》則必將導(dǎo)致行政的武斷專橫或行政的“不作為”，勢必會滋生行政上的腐敗。試想沒有健全的程序，實(shí)體法上設(shè)定的權(quán)利何以得到落實(shí)？因此，筆者認(rèn)為，當(dāng)前制定行政程序法規(guī)，建立行政程序制度是適應(yīng)建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)、發(fā)展民主政治、保障公民基本權(quán)利、促進(jìn)和發(fā)展人權(quán)事業(yè)、遏制和消除腐敗現(xiàn)象、克服官僚主義以及提高行政效率的需要。《行政程序法》的制定要對行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為的步驟、順序、時(shí)限等作出明確規(guī)定，使行政機(jī)關(guān)行政管理有章可循，使行政相對人合法實(shí)體權(quán)利依賴于程序得以正確順利地實(shí)現(xiàn)，從根本上克服目前行政執(zhí)法、行政訴訟許多方面包括“不作為”行政案件的審判操作、實(shí)體把握等無所適從的局面，以此來制約“不作為”行政行為。
2、用規(guī)定“辦結(jié)期限”制約“不作為”行政行為
我國三大訴訟法均對人民法院在審理案件上規(guī)定了明確“審限”，這一規(guī)定不妨在我國制定統(tǒng)一的行政程序法予以借鑒。行政程序法可規(guī)定行政機(jī)關(guān)在依法履行法定職責(zé)時(shí)，給出明確的期限，即“限期破案”、“限期辦結(jié)”，亦即時(shí)效制度，要求行政機(jī)關(guān)必須在一定的期限作出決定。它的建立，一是保障行政行為及時(shí)作出，避免因行政行為的拖延耽擱造成行政相對人權(quán)益的損害；二是防止和避免官僚主義，提高行政效率；三是督促行政主體及時(shí)作出行政行為，防止因時(shí)間拖延而導(dǎo)致有關(guān)證據(jù)散失、毀滅或環(huán)境、條件變化，影響行政行為作出的準(zhǔn)確性；四是有利于穩(wěn)定行政管理秩序和社會秩序。行政機(jī)關(guān)除不可抗拒等不能作為外，如不能在法定期限內(nèi)履行完畢，即認(rèn)定違法“不作為”，使行政審判中的“拖延履行”認(rèn)定有個(gè)明確的說法，從而賦予行政相對人更多的權(quán)利，更好地保障行政相對人的合法權(quán)益，強(qiáng)化行政相對人的地位，使雙方便利，義務(wù)趨于平衡，克服目前我國行政法規(guī)中重保障效率程序，輕權(quán)力制約、權(quán)利保護(hù)之弊端，以樹立人民政府高效之形象。
3、要依靠“督辦制度”制約“不作為”行政行為
以上已論及從程序上制定統(tǒng)一的行政程序法及行政執(zhí)法的時(shí)限規(guī)定，但僅有行政法規(guī)規(guī)定還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還不足以防止行政執(zhí)法規(guī)范化的落空。為保證執(zhí)法到位，還應(yīng)加大執(zhí)法監(jiān)督力度，實(shí)行“督辦制度”。目前，關(guān)于行政執(zhí)法監(jiān)督的法律法規(guī)可謂眾多，行政執(zhí)法監(jiān)督部門也為數(shù)不少，應(yīng)該說是可以疏而不漏了。但在具體的行政實(shí)踐中，行政執(zhí)法的現(xiàn)狀確實(shí)不容樂觀。不知是否有人對某一地區(qū)或某一領(lǐng)域的行政案件中為何行政機(jī)關(guān)履履敗訴進(jìn)行過認(rèn)真研究，筆者認(rèn)為，除行政執(zhí)法員思想政治素質(zhì)、行政倫理素養(yǎng)和業(yè)務(wù)工作能力等因素影響外，關(guān)鍵一點(diǎn)還是監(jiān)督乏力。就“不作為”行政行為案件而言，除完善法律、法規(guī)和規(guī)章外，應(yīng)該加大執(zhí)法監(jiān)督力度，在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)推行一種“督辦制度”、“催辦制度”，行政相對人對行政機(jī)關(guān)違法“不作為”可以向其監(jiān)督機(jī)關(guān)投訴，監(jiān)督部門接報(bào)后作出分析，對要求行政機(jī)關(guān)作為之請求事項(xiàng)以書面形式進(jìn)行督辦、催辦，以求督出成效，立竿見影，對違者以法律、法規(guī)和規(guī)章追究其責(zé)任。誠如是，筆者以為對“不作為”行政行為有所作為將指日可待。 (卞軍民)
