[ 吳雁平 ]——(2004-4-18) / 已閱18311次
檔案服務機制創新中應注意處理好的幾個關系
吳雁平
摘要: 職權法定，越權無效，是依法行政的主要原則之一。但是，在我國改革開放的進程中，存在著社會和市場事實在前，制度安排合法化在后的現象。檔案局(館)進行現行文件利用服務時，在提供現行文件服務的主體、接收現行文件進館的時限、要求現行文件進館的依據、提供現行文件服務的受權等問題上就與現行有效的檔案法律、法規存在一些沖突。因此，應當在不斷探索與創新檔案服務機制的同時，適時的通過立法或修改已有的法律、法規，將探索與創新的積極成果合法化。
關鍵詞: 依法行政、檔案服務機制、創新、現行文件、利用
在剛剛結束的第十屆全國人民代表大會第二次會議上，溫家寶總理在《政府工作報告》中談到加強政府自身建設時指出：“全面推行依法行政。各級政府都要按照法定權限和程序行使權力、履行職責。所有政府工作人員都要學會并善于依法處理經濟社會事務。” 各地檔案行政管理部門與各級國家檔案館，作為管理國家與地方檔案事務，保管國家檔案的專門機構同樣應該按照法定權限和程序行使權力、履行職責。所有檔案工作者都要學會并善于依法處理社會檔案事務。
創新檔案報務機制，更好的為政府決策服務、為機關日常工作服務、為公眾服務，是檔案部門當前以及今后一個日期時內的工作重點。要把好事辦好，使我們的各項服務細致周到，內容與程序不但合情、合理，而且合法，就必須注意處理好依法行政與創新檔案報務機制之間的關系。筆者以檔案館提供現行文件利用為例，從依法行政、依法治檔的角度做一些分析，供大家參考。
自2000年4月，深圳市檔案局試辦了全國首家文件檔案資料服務中心，向社會開放各種現行文件資料信息后，北京市昌平區、江蘇省常熟市、山東省濟南市、山東省青島市、陜西省、武漢市、江西省等檔案館相繼開展了現行文件利用工作。２００１年１０月１６日，《中國檔案》雜志社和國家檔案局檔案館室業務指導司邀請有關方面的專家、學者就檔案部門開展現行文件利用服務工作的必要性、可能性，這項工作的理論基礎和法律依據以及開展這項工作后檔案學理論和檔案工作的方式、方法應該做哪些調整等問題進行了座談。2002年7月25日至26日，國家檔案局在北京召開了全國檔案工作服務機制創新座談會后，檔案館提供現行文件服務作為檔案部門創新檔案工作服務機制的重要舉措，在全國檔案部門迅速得以推廣，在主要檔案媒體上每周都有現行文件服務中心開業的報道。對此領導、公眾、媒體均給予了積極的評價，并產生了良好的社會效果。但是，從依法行政、依法治檔的角度看，在開展這項工作時還需要處理好一些關系，在此提出來與大家共同商討。
1. 服務內容拓展與服務主體資格的關系。
目前，檔案部門提供現行文件服務有三種基本模式，一是深圳模式，既成立業務上由市、區政府檔案行政管理部門管理的文件中心，依據深圳市人民代表大會通過的《深圳經濟特區檔案與文件收集利用條例》的授權，履行“接收同級機關、事業單位處理完畢的文件；對接收的文件進行整理、鑒定和保管；向市或者區檔案館移交需長久保存的檔案；向國家機關、社會組織及個人提供利用文件”等職責。二是常熟模式，既在檔案館掛牌成立“文件資料服務中心”，“檔案館”與“文件中心”兩塊牌子一套人馬。三是昌平區模式，既在檔案館內設立現行文件閱覽室，“文件中心”是“檔案館”的一個內設機構。
從提供現行文件服務的主體上看，除第一種外，后兩種均是由檔案館提供現行文件服務。按照目前“局館合一”的模式，檔案館提供現行文件服務，就是檔案局提供現行文件服務。根據“職權法定” 的原則，“行政機關的職權，在我國主要是指中央政府及其所屬部門和地方各級政府的職權，必須由法律規定。行政機關必須在法律規定的職權范圍內活動。非經法律授權，不可能具有并行使某項職權。……行政機關的法定職權，一般有兩種形式，一是由行政機關組織法規定，大都以概括之語言，劃定各機關的職責范圍；二是由單行的實體法，規定某一具體事項由哪一行政機關管轄。”[1]
我國各級檔案行政管理部門及各級檔案館的職權是由《中華人民共和國檔案法》規定的。
《中華人民共和國檔案法》第六條規定，“國家檔案行政管理部門主管全國檔案事業,對全國的檔案事業實行統籌規劃,組織協調,統一制度,監督和指導。縣級以上地方各級人民政府的檔案行政管理部門主管本行政區域內的檔案事業,并對本行政區域內機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案工作實行監督和指導。鄉、民族鄉、鎮人民政府應當指定人員負責保管本機關的檔案,并對所屬單位的檔案工作實行監督和指導。”
由國家檔案局制定,經國務院批準實施的《中華人民共和國檔案法實施辦法》第七條規定， “國家檔案局依照《檔案法》第六條第一款的規定,履行下列職責; (一)根據有關法律、行政法規和國家有關方針政策,研究、制定檔案工作規章制度和具體方針政策;(二)組織協調全國檔案事業的發展,制定發展檔案事業的綜合規劃和專項計劃,并組織實施;(三)對有關法律、法規和國家有關方針政策的實施情況進行監督檢查,依法查處檔案違法行為;(四)對中央和國家機關各部門、國務院直屬企業事業單位以及依照國家有關規定不屬于登記范圍的全國性社會團體的檔案工作,中央級國家檔案館的工作,以及省、自治區、直轄市人民政府檔案行政管理部門的工作,實施監督、指導;(五)組織、指導檔案理論與科學技術研究、檔案宣傳與檔案教育、檔案工作人員培訓;(六)組織、開展檔案工作的國際交流活動。”第八條規定，“縣級以上地方各級人民政府檔案行政管理部門依照《檔案法》第六條第二款的規定,履行下列職責:(一)貫徹執行有關法律、法規和國家有關方針政策;(二)制定本行政區域內的檔案事業發展計劃和檔案工作規章制度,并組織實施;(三)監督、指導本行政區域內的檔案工作,依法查處檔案違法行為;(四)組織、指導本行政區域內檔案理論與科學技術研究、檔案宣傳與檔案教育、檔案工作人員培訓。”
《中華人民共和國檔案法》第八條規定，“中央和縣級以上地方各級各類檔案館,是集中管理檔案的文化事業機構,負責接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范圍內的檔案。”。國家檔案局1983年頒布的《檔案館工作通則》第三條規定，“檔案館的基本任務是在維護黨和國家歷史真實面貌的前提下,集中統一地管理黨和國家的檔案及有關資料,維護檔案的完整與安全,積極提供利用,為社會主義現代化建設服務。檔案館進行下列工作：㈠接收與征集檔案。㈡科學地管理檔案。㈢開展檔案的利用工作。㈣編輯出版檔案史料。㈤參與編修史、志的工作。”《中華人民共和國檔案法實施辦法》第十條則規定，“中央和地方各級國家檔案館,是集中保存、管理檔案的文化事業機構,依照《檔案法》第八條的規定,承擔下列工作任務:(一)收集和接收本館保管范圍內對國家和社會有保存價值的檔案;(二)對所保存的檔案嚴格按照規定整理和保管;(三)采取各種形式開發檔案資源,為社會利用檔案資源提供服務。”
職權法定，越權無效，是依法行政的主要原則之一。“這與公民的權利不同，從法律的范圍說，公民的權利是，凡法律沒有禁止的，公民皆可為之。當然，此外還有道德等約束。行政機關的職權是，凡法律沒有授予的，行政機關就不得為之。法律禁止的當然更不得為之。否則就是超越職權。” [2]
我們從上述現行有效檔案法規對各級檔案局(館)工作任務的界定看，均沒有收集與提供利用現行文件這一項。從嚴格依法行政、依法治檔的角度看，檔案局(館)提供現行文件服務，目前還沒有法律法規依據，有越權行政(事)之嫌。因此，有必要在不斷拓展檔案服務內容的同時，處理好服務主體資格合法化的問題。
2. 接收現行文件進館時限與現行檔案法規的關系。
有一種觀點認為: “檔案局搞現行文件利用,這件事情怎么做？盡管從理論上講，我們檔案館接收檔案的年限是10年、20年,但是這一步我們做了,也不違犯。從嚴格意義上講,我們這樣做是符合法律的。我們法規中有一條,經濟文化類的檔案必須向社會開放。我們提供的基本上是經濟、文化類檔案,同老百姓密切相關的,要搞現行檔案利用。”[3]
對此有幾點需要澄清, (一) 檔案館接收檔案的年限是檔案法規的規定,不是理論上的探討。把必須遵循的法規條款,視為可以認同,也可以不認同的理論觀點是不妥的;(二) 《中華人民共和國檔案法實施辦法》 第二十條中規定的:經濟、科學、技術、文化等類檔案,可以隨時向社會開放。是指按規定時限接收進館的檔案,據此提前接收檔案進館顯然是對該條款的理解出現了偏差;(三)這段話前面講的是“搞現行文件利用” ,后面講的則是“要搞現行檔案利用” ,明顯混淆了文件與檔案的概念。
關于檔案館接收檔案的時限, 《中華人民共和國檔案法實施辦法》第十三條明確規定: “機關、團體、企業事業單位和其他組織,應當按照國家檔案局關于檔案移交的規定,定期向有關的國家檔案館移交檔案。屬于中央級和省級、設區的市級國家檔案館接收范圍的檔案,立檔單位應當自檔案形成之日起滿20年即向有關的國家檔案館移交;屬于縣級國家檔案館接收范圍的檔案,立檔單位應當自檔案形成之日起滿10年即向有關的縣級國家檔案館移交。經同級檔案行政管理部門檢查和同意,專業性較強或者需要保密的檔案,可以延長向有關檔案館移交的期限;已撤銷單位的檔案或者由于保管條件惡劣可能導致不安全或者嚴重損毀的檔案,可以提前向有關檔案館移交。”
目前檔案局(館)接收現行文件的時限有兩種，一種是與機關檔案年度整理(立卷)歸檔的時間要求相一致。既“接收上年度黨委、政府機關(文件形成機關)形成的、應歸檔保存的各種門類和載體的文件，包括紙質文件、特殊載體如照片磁盤光盤等載體的文件。” [4]另一種是按規定的報送范圍“每三個月向市檔案館送交一次” 。[5]前一種是事實上的接收檔案進館，與現行有效的檔案法規的要求不一致。后一種如果接收的是文件有越權行政(事)之嫌，如果接收的是檔案同樣與現行有效的檔案法規的要求不一致。因為《中華人民共和國檔案法實施辦法》第十三條規定: 只有“已撤銷單位的檔案或者由于保管條件惡劣可能導致不安全或者嚴重損毀的檔案,可以提前向有關檔案館移交。” 而為提供現行文件利用,提前接收檔案資料進館并不包括在內。
如果這項工作今后成為我們的日常工作，就有必要對現行法規的部分條款進行必要的修改，已適應現實工作的需要。
3. 新的服務模式與法律依據的關系。
我國“憲法、法律對行政機關制定法律規范用的是“根據”原則。” [6] “對地方權力機關制定法律規范用的是“不抵觸”原則。” [7] “憲法對行政機關制定規范和地方人大制定地方性法規用了“根據”和“不抵觸”兩個不同的詞，決不是偶然的。“不抵觸”是指地方性法規的規定不得與已對此問題有規定的法律、行政法規的有關規定相抵觸，當然，如果法律、行政法規對此沒有規定，地方性法規可以根據地方特點作出規定。因為在這種情況下不存在抵觸問題。“根據”則不同。“根據”當然也意味著行政機關制定的規范不得與已對此問題有規定的法律（行政法規、地方性法規）相抵觸；同時，也表明只有法律（行政法規和地方性法規）對某一問題已有規定的情況下，行政機關的規范才能據此作出規定。否則就是于法無據。對行政機關制定規范要求“根據”，就因為行政機關是權力機關的執行機關，必須根據權力機關的意志才能制定規范。在有些法律的規定比較原則的情況下，行政機關可以制定規范使之進一步具體化。這些具體化的行政法規和規章，當然不得與法律（地方性法規）相抵觸。行政機關制定規范中的“不抵觸”和地方權力機關制定地方性法規的“不抵觸”，都說明法律優于其他法律規范。法律的效力高于其他規范，法律處于最高的效力位階。” [8]
檔案局(館)為進行提供現行文件利用服務，收集現行文件資料進館而發布的意見和通知中，大都表明是根據《中華人民共和國檔案法》、《中華人民共和國檔案法實施辦法》及各地方實施<中華人民共和國檔案法>辦法、檔案工作有關規定；或者是根據當地黨委政府的有關文件精神。但問題出在這些依據性法律法規和文件中并沒有規定和要求檔案局(館)收集現行文件資料進館并提供現行文件利用服務。從要求現行文件進館的依據上看，存在依據法律失當或無法律依據。因此，應當盡可能避免這種問題的出現。
4. 行政隸屬關系與職權受權主體的關系。
行政機關行使行政權力、管理公共事務必須由法律授權并依據法律規定。法律是行政機關據以活動和人們對該活動進行評判的標準。而法律，必須是人民通過人民代表大會制定的。“我國是人民當家作主的社會主義國家，行政機關的權力來源于人民。行政機關由人民代表大會產生，對它負責，受它監督，行政機關是權力機關的執行機關。人民代表大會表述意志的最基本的途徑和形式是制定法律。行政機關也就是執行法律的機關。” [9]“由于我國法律的覆蓋面還遠遠不夠，而現實又迫切需要可供遵循的規范；也由于經驗不足，某些領域尚難以立即形成法律，這就需要在法律沒有規定的情況下，先由行政機關制定一些規范。但這些規范的制定，必須由法律授權，尤其是涉及公民、法人或其他組織的人身權、財產權時，必須有法律授權。” [10]
目前，檔案局(館)進行提供現行文件利用服務時，一般采用兩種方式從相關部門和單位收集文件資料。一是由檔案局草擬關于收集本級行政區域所屬機關單位現行文件資料的意見或辦法，報當地人民政府同意后，由當地人民政府以通知形式發至各相關單位執行。另一種是由檔案局草擬關于收集本級行政區域所屬機關單位現行文件資料的意見或辦法后，直接以當地黨委辦公室和政府辦公室的名義發至各相關單位執行。這兩種方式算不算是由當地黨委和政府授權估且不論，從授權的主體上講，檔案局(館)收集現行文件，提供現行文件利用服務的授權應當由權力機關通過制定法律來授權。因此，從這個意義上講，對檔案局(館)收集現行文件，提供現行文件利用服務的授權上存在著主體不當。
5. 結束語
依法行政是依法治國的重要組成部分。黨的十五大強調“維護憲法和法律的尊嚴，堅持法律面前人人平等，任何個人，任何組織都沒有超越法律的特權。一切政府機關都必須依法行政,，切實保障公民權利,，實行執法責任制和評議考核制。” [11]
黨的十六大根據適應社會主義市場經濟發展、社會全面進步和加入世貿組織的新形勢，進一步強調“堅持有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。堅持法律面前人人平等。加強對執法活動的監督，推進依法行政，維護司法公正，提高執法水平，確保法律的嚴格實施。”[12]
因此，我們在依法行政，依法治檔的工作實踐中，“行為者必須在國家法定的權限內，以法律和有關的行政法規為準繩，做到按程序辦事，杜絕任何超越法定權限、濫用法律、違反法律程序事件的出現。” [13]
當然，在我國改革開放與社會進步的過程中，長期存在著社會和市場事實在前，制度安排合法化在后的現象。上述幾個問題就是檔案工作在改革與發展中出現的新情況、新問題。面對上述問題即不能因為與現行法律法規有沖突，就放棄服務創新與探索。也不能因為是對政府、對人民群眾有利，就置法律法規于不顧。正確的作法應該是向深圳市的同志學習，在不斷創新與探索檔案服務機制的同時，適時的通過立法或修改已有的法律法規，將創新與探索的積極成果合法化。
如：深圳市人民代表大會通過的《深圳經濟特區檔案與文件收集利用條例》就對檔案局、檔案館、文件中心和檔案中介機構的職權給予了明確界定。并明確規定: “市、區政府檔案行政管理部門是本行政區域內檔案。文件事務綜合管理部門， “深圳市檔案館為全市的中心檔案館和檔案信息中心，是市政府所屬的檔案專業機構。” “市、區政府設立的文件中心，是集中保管與提供利用同級機關。事業單位處理完畢的文件的機構”。從而保證了檔案局、檔案館、文件中心和檔案中介機構分別在法律法規授予的職權范圍內，依法行政(事) 。
再如：2003年7月25日珠海市人大審議通過了《珠海市檔案條例》。這部《條例》明確規定了珠海市文件管理中心的法律地位：“珠海市文件管理中心是隸屬于珠海市檔案局的直屬事業單位，歸口珠海市檔案局管理。其職責任務是負責市直機關、事業單位處理完畢的文件的接收、整理、鑒定、保管和提供利用服務。” [14]
深圳與珠海兩市成立的文件管理中心，使檔案局(館)提供現行文件利用與現行法律法規上的沖突得到了解決，為檔案管理體制的深層次改革，為檔案資源的科學整合，為更好的服務與社會和公眾提供了良好的范例。
參考文獻：
1、2、6、7、8、9、10 應松年．依法行政論綱．www.zenchang.cn/lw/ ．2000．11．24
3 孫剛．關于“十五”期間我國檔案工作改革與發展若干問題的思考．浙江檔案．2002；12
4 艾建華．海淀區文檔中心的職能及工作展望．北京檔案．2002；10
5郭海纓．黨和人民的需要就是檔案工作的方向．中國檔案報．2001．1．26 第一版
11學習中共十五大文件問答編寫組．學習中共十五大文件問答．北京．中共中央黨校出版社，1997：29
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