[ 宋保衛 ]——(2004-4-30) / 已閱21384次
談破產企業的土地使用權
——關于企業破產過程中土地使用權問題的探討
宋保衛
在企業破產案件的審理過程中，破產企業的土地使用權問題是涉及的主要問題之一。因各破產企業的性質和注冊的時間不同，土地使用權的取得方式亦不一致，對破產企業土地使用權的處置也不相同。現將筆者對破產企業土地使用權問題的幾點淺顯的認識，與大家共同探討。
一、破產企業土地使用權的概念和法律特征
土地使用權是指按照法律對土地加以利用的權利。破產企業土地使用權是指破產企業依據法律規定業已取得并仍可以有償或無償地利用土地產生效益的權利。根據土地管理法規定，我國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。國有土地和集體所有的土地雖不得侵占、買賣或非法轉讓，但土地的使用權可依法轉讓。結合以上企業土地使用權的概念和有關的法律規定，破產企業土地使用權具有以下特征：
１、主體特定。即在清算組處分破產財產以前，土地使用權只屬于破產企業。
２、來源合法。破產企業原來賴以生存發展的土地使用全不論是以何種方式取得，都應是根據法律規定擁有土地使用權證。破產企業非法獲取的土地使用權，國家應無條件地無償收回。
３、財產有償。土地使用權作為破產財產的重要組成部分，其價值在破產企業生存時和破產后均會以不同形式體現出來。
４、程序規范。企業取得土地使用權的程序是經過申請、審核、批準、發證，而要取得破產企業的土地使用權，不僅要遵循企業破產法規定的程序，還必須經過資產評估程序、審核確認程序、成交價和議價程序、土地使用權轉移登記等一系列程序。
二、破產企業土地使用權的來源
國家供給土地使用者土地使用權的主要途徑有兩種，一種是出讓，另一種行政劃撥。土地使用權出讓是指國家以土地所有者的身份將土地使用權以協議、招標、拍賣的方式在一定年限內讓與土地使用者，并由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金的行為。劃撥是指出讓、轉讓以外的其他各種取得土地使用權形式的行為，除撥用原來就屬于國有的土地以外，主要是指由國家向農民集體征用一定面積的土地，所有權歸國家，使用權劃撥給單位或個人，由用地者支付征地費用，以后每年向國家繳納土地使用稅的土地使用形式。受讓的土地使用權在一定年限內可以轉讓、出租、抵押，而行政劃撥取得的土地使用權只有規定用途的使用權。綜觀近幾年所審理的企業破產案件，大量的全民所有制企業和集體所有制企業土地使用權的取得，主要來源于行政劃撥，小部分才通過出讓與支付出讓金的方式獲取。
三、破產企業土地使用權的處理原則和程序
企業破產法雖然規定了如何處理破產企業的財產，但忽視了破產企業最重要的財產權利──土地使用權的處理問題，有關土地管理法規也未涉及，這對人民法院處理破產企業的土地使用權帶來了相當的難度。對此，筆者認為，要處理好破產企業土地使用權問題，有必要遵循以下原則：
(一)合法取得原則
《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》規定，土地使用權可以抵押。有的瀕臨破產的企業，為了不喪失土地使用權，往往將土地使用權和地上建筑物或其他附著物作抵押，期望憑籍其土地使用權恢復生機。但如果該抵押合同違背國家法律、法規和土地使用權合同的規定，就應認定無效，抵押權人就不能按抵押合同取得土地使用權。因此，要取得破產企業的土地使用權，不僅要按法律規定辦理，而且受讓的權利主體、轉讓的形式和轉讓手續都要合法。
（二）優先取得原則
《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》規定，土地使用權抵押時，其地上建筑物、其他附著物隨之抵押。地上建筑物、其他附著物抵押時，其使用范圍內的土地使用權隨之抵押。如果破產企業在破產以前，已依法將土地使用權或地上建筑物、其他附著物抵押給抵押權人，根據《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》和企業破產法的有關規定，抵押權人有優先受償權和優先取得權。由于破產企業的土地使用權是破產財產的組成部分，如果以轉讓等方式處理，首先也必須滿足全體債權人的需要。因此所有債權人也享有優先于非債權人的優先取得權。
（三）有償取得原則
由于我國土地所有權和土地使用權的分離。有些破產企業的土地使用權，是過去無償或低價取得的。因此，在處理破產企業的土地使用權時，要不要考慮其使用權的取得方式，要不要評估作價問題，常常在審判實踐中引起爭論。有的主張無償或低價取得的土地使用權，就不必考慮它的價值，或對其價值忽略不記，處理破產財產只要處分企業的物質形式的貨幣和實物。尤其在有行政命令的情況下，清算組提交給人民法院的破產企業財產清單，往往對土地使用權的價值未作評估，有的甚至不說明土地使用權的起初情況。但筆者認為，新的權利主體想要擁有破產企業的土地使用權，必須有償取得。不論破產企業的土地使用權是以何種形式取得，都應當交有評估資質的土地評估機構依法進行評估，然后以評估價為低價，通過公開拍賣的方式，對破產企業的土地使用權進行公開競買。
（四）國家干預原則
人民法院依法獨立行使審判權，這是人民法院的基本審判原則。但在審理企業破產案件時，尤其是在處理破產企業的土地使用權時，由于目前規范這方面的法律、法規不夠明確，清算組為讓債權人和債務人均能從土地使用權的有償處分中得到更多的財產收益，往往會忽視國有資產的流失，把本應由國家收取的土地使用權出讓金作為破產企業的財產用以清償，造成國家不必要的損失。這種現象在無償取得劃撥土地使用權的全民企業的破產案件中時有發生。為防止在審理企業破產案件中國有資產流失，當地的市（縣）人民政府應依法予以干預。在破產企業土地使用權轉讓時，應對轉讓期限限制在使用年限內；如果轉讓價格明顯低于市場的，政府應行使優先購買權。
人民法院依法裁定破產的分配方案，是行使審判權的具體內容。從一定意義上講，人民法院依法處分破產企業的土地使用權，裁定新的權利主體獲取破產企業的土地使用權，是代表土地所有權人──國家行使土地所有權的部分處分權。盡管如此，土地使用權問題畢竟是政府行政管理事務問題，人民法院在審理破產案件時，要想處理好破產企業的土地使用權，仍應當取得當地市（縣）人民政府的配合和協助。
那么，人民法院應采取什么程序處分破產企業的土地使用權呢？筆者認為，破產企業的土地使用權，作為破產財產的組成部分，雖有其特殊性，但它與破產企業的其他財產是緊密相連的，因此人民法院首先應遵循企業破產法規定的程序，對破產企業的土地使用權，人民法院可委托法定的土地資產評估機構評估并經資產主管部門認可，然后由清算組對破產企業的土地使用權連同其地上建筑物或其他附著物一并進行協議轉讓、招標轉讓或拍賣轉讓，人民法院同時邀請政府有關部門對轉讓行為進行監督和協助，最后由人民法院作出破產土地使用權轉移給新的權利主體的裁定，新的權利主體在支付獲取費用后，憑人民法院的裁定書，按土地管理部門的規定辦理有關法律手續。
四、破產企業土地使用權的處理方式
（一）通過出讓和支付出讓金方式取得土地使用權的處理方式：
1、拍賣轉讓。這主要是指通過有關部門在社會上公開競爭，有償轉讓破產企業土地使用權的一種方式。人民法院可以出具委托書，委托法定機構對破產企業的土地使用權根據其所處的周圍環境、條件、發展前途等諸多因素進行綜合評估，報出評估價。同時結合政府部門對處理破產企業土地使用權的有關要求，利用叫價方式，把土地使用權轉讓給出價最高、最符合政府部門規定要求的新的權利主體，拍賣結果經人民法院裁定確認后，新的權利主體憑人民法院的裁定向土地管理部門領取土地使用證，取得破產企業的土地使用權。這種方式更能達到物盡其用，地進其力的社會效果。
2、協議轉讓。這種方式適用于已對破產企業的地上建筑物或其他附著物進行了抵押的債權人。因為債權人對地上建筑物或者其他附著物進行抵押，在其享有優先受償權的同時，賴以建設的土地使用權必然會隨之轉讓。因此可以讓抵押權人與清算組在已經掌握的綜合評估價基礎上自由協商定價，雙方達成一致意見后簽訂協議書，協議書提交債權人會議通過后由人民法院作出土地使用權轉讓的裁定，這樣，讓抵押權人既實現自身的債權和土地使用權，又根據協議規定，將取得土地使用權的轉讓費交給清算組，用以清償破產債務和支付國家或集體應收取的出讓金或土地使用權的部分增值，以達到審理企業破產案件的預期目的。
3、招標轉讓。這種方式主要適用于無抵押的土地使用權的處分，是在全體債權人中采用公平競價方式進行。由于破產企業的土地使用權是破產財產的組成部分，所以債權人就應享有優于非債權人的優先取得權，因此必須首先滿足全體債權人的需求。人民法院宣告企業破產后，清算組根據已經掌握的土地使用權轉讓的綜合評估價，向全體債權人發出載有土地使用權有償轉讓的標書，由債權人根據標書發出投標書，然后由清算組選定符合條件的債權人進行決算。決算后的情況交債權人會議討論通過后，由人民法院裁定破產企業土地使用權的轉讓，土地使用權的轉讓費由清算組按規定處理。
（二）無償劃撥取得的土地使用權的處理方式
對于企業無償劃撥取得的土地使用權，政府部門可在無償收回土地使用權的前提下，將土地使用權的處分權交由人民法院連同地上建筑物或其他附著物一并處理。人民法院根據前面所述的拍賣轉讓、協議轉讓、招標轉讓三種方式對破產企業的土地使用權作出處分。
（作者:山東省東營市墾利縣人民法院行政庭副庭長 郵編:257500 電話：0546-2524251）
