[ 陳召利 ]——(2018-5-4) / 已閱9840次
PPP項目可配置酒店等經營性資源——文旅旅發﹝2018﹞3號文的啟示
作者：陳召利，江蘇云崖律師事務所合伙人
在《財政部關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）規定的項目管理庫集中清理工作截止日期（2018年3月31日）到來之際，文化和旅游部、財政部于2018年4月份聯合印發《關于在旅游領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（文旅旅發﹝2018﹞3號），重申了政府和社會資本合作模式是完善公共服務供給機制的重要方向，是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，鼓勵運用政府和社會資本合作（PPP）模式改善旅游公共服務供給。文旅旅發﹝2018﹞3號文強調把公共服務供給作為界定PPP模式的核心，厘清政府責任與市場機制的邊界，其規定有助于深化對PPP模式的理解認識，防止簡單化和片面化傾向。該規定一掃此前因各地PPP項目被清理暫停而引發的PPP還能不能做的諸多疑慮，給地方政府和社會資本等市場主體吃下一顆定心丸。特別值得一提的是，其明文規定PPP項目可以配置酒店等經營性資源，既對旅游領域采用PPP模式有重大指導意義，也對其他公共服務領域采用PPP模式具有參考意義。
《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資[2014]2724號）明文規定，“依法依規為準經營性、非經營性項目配置土地、物業、廣告等經營資源，為穩定投資回報、吸引社會投資創造條件。”《財政部 民政部 人力資源社會保障部關于運用政府和社會資本合作模式支持養老服務業發展的實施意見》（財金〔2017〕86 號）也規定，“根據項目特點，建立政府付費、使用者付費和開發性資源補償相結合的項目回報機制，鼓勵政府統籌運用授權經營、資本金注入、土地入股、運營補貼、投資補助等方式，支持養老項目建設。允許社會資本配套建設符合規定的醫院、康養中心、療養院及附屬設施等經營性項目，提高項目綜合盈利能力。”但是，關于如何配置經營性資源，是否限于公共服務領域的經營性資源，還是可以包括商業開發資源，不得而知。
財辦金〔2017〕92號文明確規定，審慎開展政府付費類項目，不屬于公共服務領域，政府不負有提供義務的，如商業地產開發、招商引資項目等，不適宜采用PPP模式實施。市場上一度理解為商業開發項目不得納入PPP項目之中，政府付費類項目將受到嚴格控制并逐漸減少，缺少使用者付費的公共服務領域難以采用PPP模式，直接導致有些地區的PPP項目陷于停滯狀態。
文旅旅發﹝2018﹞3號文明確規定，通過在旅游領域推廣政府和社會資本合作模式，推動項目實施機構對政府承擔的資源保護、環境整治、生態建設、文化傳承、咨詢服務、公共設施建設等旅游公共服務事項與相鄰相近相關的酒店、景區、商鋪、停車場、物業、廣告、加油加氣站等經營性資源進行統籌規劃、融合發展、綜合提升，不斷優化旅游公益性服務和公共產品供給，促進旅游資源保護和合理利用，完善旅游資源資產價值評估，更好地滿足人民群眾對旅游公共服務的需要，大力推動旅游業提質增效和轉型升級。其在重點領域中作了進一步說明，例如：（1）以創建全域旅游示范區為導向，對一定區域內的廁所、咨詢服務體系、旅游引導標識系統、旅游資源保護等與酒店、景區等經營性旅游資源進行整合開發建設；（2）以促進鄉村優秀傳統文化的保護與傳承為導向，在現代農業莊園、田園綜合體、農業觀光園、農村產業融合示范園、精品民宿等經營性開發中對垃圾收集站、旅游標識標牌等進行統一規劃與建設；（3）以加強城市、鄉鎮、街區等特色旅游資源的保護為導向，鼓勵社會資本方將特色旅游資源的科學保護、合理利用及相關配套經營性服務設施的建設運營等進行統籌規劃、有機銜接；（4）鼓勵政府和社會資本方將旅游資源的經營性開發項目與養老、體育、健康、研學等領域公共服務供給相銜接。
這意味著，準經營性、非經營性項目可以通過配置商業開發資源完善投資回報機制，通過合理的資源整合，完全可以避免政府付費，“每一年度全部 PPP 項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過 10%”的紅線也將不再是地方政府的緊箍咒，這為所有公共服務領域的準經營性、非經營性項目采用PPP模式打開了一扇窗，資源整合得當與否將是PPP項目能否成功的關鍵。
存在疑問的是，公共服務項目配置商業開發資源，有無限制？是否必須與公共服務項目“相鄰相近相關”？有無比例、金額等限制？是否會異化為市場主體通過所謂PPP項目獲取商業開發資源的一種方式，值得進一步關注與研究。
【作者簡介】
陳召利律師，東南大學法學碩士，江蘇云崖律師事務所合伙人，同時擔任中共江蘇云崖律師事務所黨支部書記、無錫市智能家居商會監事、中華環保聯合會志愿律師，榮獲優秀共產黨員、無錫市優秀法學法律人才、無錫市名優律師人才培養對象（第二層次，商事類）、北大法律信息網2016年度十大優秀作者、無錫市優秀專業律師（公司法類）、無錫市十佳青年律師、江蘇省優秀青年律師等榮譽。
