[ 焦保宏 ]——(2018-5-24) / 已閱44242次
PPP項目操作流程的40個環節簡述
北京市普華（西安）律師事務所 焦保宏
關于政府和社會資本合作（PPP）項目的操作流程，由于國家目前尚未正式出臺PPP法或PPP條例，因此，國家發改委和財政部有關PPP政策法規對此問題的規定有所不同。在PPP實務操作上，因行業不同甚至地域不同，PPP項目的操作流程確實存在一定差異。
國家發改委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資【2014】2724號）及《傳統基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》（發改投資〔2016〕2231號）規定，PPP項目的操作流程包括：項目儲備——項目遴選——伙伴選擇——合同管理——績效評價——退出機制。財政部《政府和社會資本合作模式操作指南》（財金【2014】113號）規定則為：項目識別——項目準備——項目采購——項目執行——項目移交，即常說的“519流程”。
筆者認為，從規范的角度考慮，一個完整的PPP項目從發起識別到采購落地、再到運營移交，其實際經歷的操作流程可以細化為40個步驟（針對不同項目不同地區稍有差別），在此一一簡述如下：
1、發起項目
PPP項目以政府發起方式為主，以企業自提式發起為輔。在企業自提式發起情況下，企業應該在項目發起階段以項目建議書的方式來提起，從項目可研報告的編制、咨詢公司的邀請等，都是由企業發起方來承擔前期費用，企業發起方可以在可研中融入自己的設計方案，能大大提升項目前期的效率。
現實中，企業自提式發起的PPP項目最終大多數會由發起的企業通過競爭程序中標成為PPP項目的社會資本方，如果發起的社會資本方未中標，政府可給予相關的前期費用補償。通常在招標公告中注明：“本PPP項目由社會資本方發起，如該社會資本方在公開招標階段未能中標，則由最終中標社會資本方對前期社會資本方已支出的必要費用進行合理補償，補償標準為**萬元”。
2、授權實施機構
發起項目之后，就需要政府授權實施機構，一般會以政府會議紀要或者書面批復的形式發文授權，即使是社會資本發起也一樣，政府內部也需要授權另一家實施機構來具體實施PPP項目。政府指定的有關職能部門或事業單位可作為項目實施機構，具體負責項目的準備、采購、監管和移交等工作。
除需要確定一個部門作為實施機構外，還需要建立工作協調機制，在本級政府層面設立PPP領導小組，或者由當地PPP中心負責項目的統籌協調和落地實施。
3、規劃批復
財政部《關于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）示范項目規范管理的通知》（財金〔2018〕54號）要求PPP項目“按國家有關規定認真履行規劃立項、土地管理、國有資產審批等前期工作程序”，財政部《第三批示范項目評審標準》也要求新建項目必須完成城市規劃、立項、可研的審批程序。
城市規劃程序和內容依據《城鄉規劃法》執行，具體區分為城市總體規劃、分區規劃、控制性詳細規劃（簡稱“控規”）、修建性詳細規劃（簡稱“修規”）。規劃批復表現形式為政府規劃部門出具的《規劃選址意見書。》
4、編制可研
可行性研究報告具體包括項目能否滿足項目的目標群體或受益人的需要；對擬建項目有關的投資環境和產業政策、技術和經濟、社會發展與環境保護等方面進行深入細致的調查研究；針對項目預期的目標，對各種可能擬訂的技術方案和建設方案進行技術經濟分析和比較論證；對項目建成后的經濟效益進行科學的預測；對項目建成后的環境與社會影響進行評估；對項目可能面臨的風險進行識別與評估并尋求解決方案；對擬投方案和時機給出肯定或否定的結論，并提出如何進行建設的建議。
可行性研究報告一般由投資人自己或者實施機構委托他人編制，可行性研究報告是各類政府審批制投資項目的必備文件。
5、立項審批
依據國務院《關于投資體制改革的決定》（國發【2004】20號）規定，項目審批手續按投資主體及資金來源的不同，分為審批制、核準制和備案制。政府投資項目應當按要求審批項目建議書和可行性研究報告等。PPP項目一般為政府投資的公用事業或公共基礎類項目，按照程序應該為審批制或核準制。財政部《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）規定：“新建、改擴建項目未按規定履行相關立項審批手續的，屬于前期準備工作不到位的項目，不得入庫”。
2016年8月10日國家發展改革委辦公廳頒布的《關于國家高速公路網新建政府和社會資本合作項目批復方式的通知》(發改辦基礎[2016]1818號)中規定：“一、政府采用投資補助方式參與的國家高速公路網新建PPP項目按照核準制管理。政府采用資本金注入方式參與的國家高速公路網新建PPP項目仍按照審批制管理，直接報批可行性研究報告。”
涉及審批制的新建項目所需重要文件一般包括：項目建議書批復、可行性研究報告批復、規劃選址意見、土地預審意見、環評批復、水土保持批復等。
6、可研批復
可行性研究報告代表項目立項文件，實施方案的別名是PPP立項文件。在理論上應該先批復可研，然后再批復兩個論證、再批復實施方案，但也有在特殊情況下如果可研遲遲批不下來，實踐中可以先進行兩個論證批復，然后再批復可研。
需要強調的是，根據發改委2231號文規定，可研和實施方案可以在同一時段編制，但實施方案的建設投資應以可研文件為依據，而批復的順序也必須是可研在實施方案之前。
可研報告應由具有相應項目審批職能的投資主管部門（如某市國家投資項目評審中心）等審批，可研審批后，實施機構根據經批準的可研報告要求，完善并確定PPP項目實施方案。
7、選聘咨詢機構
PPP項目的咨詢機構主要負責出具項目初步實施方案、項目的物有所值評價、政府財政承受能力論證、具體實施方案編制、項目投融資結構及回報機制設計、項目合同等文件編制及采購社會資本方等工作。通常由項目實施機構通過競爭性程序比如競爭性磋商方式，公開招選有實力的且符合業績要求的咨詢機構。
當然，同時實施機構還需選聘律師事務所等中介機構提供PPP項目法律等其他專業咨詢服務。
8、編制兩評一案
由咨詢機構以可研報告為依據，編制“兩評一案”，即物有所值評價（VfM）和政府財政承受能力論證，以及項目實施方案。行業主管部門將《項目可行性研究報告》、《項目產出說明》和《初步實施方案》提交給財政部門，由財政部門會同行業主管部門依據上述三個文件，進行物有所值評價以及政府財政承受能力論證。
物有所值在項目前期評價中主要用于研判項目是否應采用PPP模式，以及采用PPP模式時選擇何種社會投資者的投標方案更為有效；在項目實施過程中和后期評價中主要用于績效審計，考核“項目對于既定目標的實現程度”以及“項目的可持續性”。
9、兩評批復
物有所值評價的作用是論證實施PPP模式的“必要性”，即項目是否適合采用PPP模式，財政部門經過專家評審“通過論證”后還需論證其“可行性”，即財政是否負擔得起，也就是財政承受能力論證，根據財金【2015】21號文，每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。
通過兩個論證的項目，由財政部門出具“適宜采用政府和社會資本合作（PPP）模式實施”的批復文件。各級財政部門應當在編制年度預算和中期財政規劃時，將項目財政支出責任納入預算統籌安排，“未通過論證”的項目不宜采用PPP模式。
10、實施方案批復
PPP項目實施方案審查目前尚無特定部門，根據發改委《工作導則》（發改投資【2016】2231號）規定，鼓勵地方政府建立PPP項目實施方案聯審機制，按照“多評合一、統一評審”的要求，由發展改革部門和有關行業主管部門牽頭，會同項目涉及的財政、規劃、國土、價格、公共資源交易管理、審計、法制等等政府部門，對PPP項目實施方案進行聯合評審。必要時，可先組織相關專家進行評議，或委托第三方專業機構出具評估意見，再進行聯合評審。
一般性政府投資項目可行性研究報告中的PPP項目實施專章，可結合可行性研究報告審批一并審查。
11、監管架構
實施方案批復之后，就正式具備了PPP選擇社會資本的條件了，這個時候需要確認一下監管架構，監管架構主要包括授權關系和監管方式。授權關系主要是政府對項目實施機構的授權，以及政府直接或通過項目實施機構對社會資本的授權；監管方式主要包括履約管理、行政監管和公眾監督等。
還要確認政府的出資方代表，出資方代表通常可以是政府部門授權的機構、政府平臺公司及國有企業，但出資代表需要履行股東權利及義務，還需要派遣相關人員在項目公司任職，所以政府部門直接作為出資代表是不合適的。
政府方出資代表出資視為財政支出，政府出資代表的主要職責是：1.與中標社會資本方組建項目公司；2.根據股權比例出資；3.監督項目公司資金、建設、運營維護；4.代表政府方行使表決權。
12、初步設計
初步設計不是發改委流程中要求的，而是在有些項目中有可能會這樣來做，就是當政府委托做設計的時候，一起編初步設計文件。傳統項目施工招標清單報價居多，工程量必須明確，而在PPP項目采購中，采購文件中社會資本報價一般由兩部分組成，其一為投資總額，根據投資總額和回收年限折現率確定每年的資本性付費數額；其二為運營付費數額。在采購公告之前，一般項目僅有根據可研得出的估算投資額，根據估算的投資總額由社會資本進行報價，確定社會資本的回報利潤率，待項目完成采購再進行初設確定準確投資額。
為保證預算的準確性，可由政府方委托編制預算承擔費用，待項目公司成立后和其他前期費用一并列入項目公司成本。
13、市場測試
有的PPP項目并不確定一定能夠招到社會資本方，那就有必要在實施方案批復之后，發起一次市場測試和政府的推介會，以了解市場需求，提高PPP項目落地成功率。
市場測試通常由主管部門PPP中心、實施機構和各部門聯合組成的市場談判小組實施，談判小組以建設項目的邊界條款作為磋商依據，在省一級的政府網站上公開發布項目公開征集社會資本方的公告，邀請意向社會資本方對項目的方案進行檢驗，同時根據社會資本對行業的管理經驗和市場化經驗，調整項目實施方案。市場測試是一個嚴肅的非正式磋商過程，但對采購結果并無實質影響。
14、資格預審文件
財庫（2014）215號文規定“PPP項目采購應當實行資格預審，項目實施機構應當根據項目需要準備資格預審文件，發布資格預審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機構參與資格預審，驗證項目能否獲得社會資本響應和實現充分競爭”，并將資格預審的評審報告提交財政部門（政府和社會資本合作中心）備案。資格預審公告應在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上發布。
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