[ 應松年 ]——(2000-11-5) / 已閱65944次
申請人民法院強制執行是否必須有法律法規的規定？否則人民法院將不予受理？
在行政訴訟法實施以前，行政機關如要申請人民法院強制執行，必須有法律法規的規定。規章無權作此規定。制定行政訴訟法時曾考慮到這一因素，如仍堅持必須有法律法規的規定，則大量根據規章作出的具體行政行為，將失去強制執行的后盾而變成一句空話。在目前情況下，這將給行政管理帶來難以估計的后果。因此，《行政訴訟法》第66條特別規定：“公民、法人或其他組織對具體行政行為在法定期限內不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執行，或者依法強制執行。”據此，凡屬行政機關所作具體行政行為，公民、法人或其他組織既不履行義務又不起訴的，行政機關就可以申請人民法院強制執行，無須以法律、法規規定為限。至于能否執行，還需人民法院審查。這是我國基本法律中第一次作出的關于行政強制執行的一般性規定。在行政訴訟法實施以后，應該已經不存在申請執行必須有法律法規規定的限制。
行政機關向人民法院提出申請強制執行后，人民法院應在多長期限內給予答復？人民法院如不同意強制執行，行政機關是否可以再向上一級法院申訴？上級法院應在多長時期內答復？執行費用應如何計算等問題，由于至今沒有統一規定，以至常常發生矛盾，需要作出規定。
（二）以行政機關自行強制執行為例外
例外的根據就是法律，由法律明確規定由哪一級政府或哪一行政機關部門享有哪一種行政強制執行權，不能超越。沒有法律特別規定的，行政機關就不享有行政強制執行權。
從我國已有法律規定的情況看，法律授權行政機關享有強制執行權的，大致有下列幾種情形：
（1）屬于各部門專業范圍內的強制執行，一般由法律規定，
專項授權給主管行政機關，如：關于人身權的，有強制傳喚、強制拘留（《治安管理處罰條例》）、強制履行（《兵役法》）等。屬于財產和其他權利的，如滯納金（《國營企業調節稅征收辦法》）、強制收兌（《違反外匯管理處罰施行細則》）、強制許可（《專利法》）等。（2
）屬于各行政機關普遍需要的，如強制劃撥、強制拍賣財產，原則上都需申請人民法院強制執行，法律只授予少數幾個行政機關，如稅務（《稅收征管條例》）、海關、審計等。（3）一項特別的財產權，
即拆遷房屋、退回土地等，由于這是涉及公民的“命根子”，需特別慎重。原則上都應申請人民法院強制執行。但是，《城市房屋拆遷管理條例》第15條規定，強制拆遷既可以由縣級以上人民政府責成有關部門強制拆遷，也可由房屋拆遷主管部門申請人民法院強制拆遷。（注：《國務院公報》1991年第568頁。）
《行政處罰法》第51條第2款規定：“根據法律規定，將查封、
扣押的財物拍賣或將凍結的存款劃撥抵交罰款”，可見，強制拍賣或強制劃撥，都必須由法律規定。法規規定無效。也就是說，按照《行政處罰法》規定，強制拍賣或強制劃撥的設定權屬于法律，其他規范，如法規等無權設定。這是一項一般性規定，不僅對不繳納罰款的適用，其精神也同樣適用于其他情況。
必須強調的是，法律明確規定行政機關擁有何種強制執行權，從積極方面說，意味著法律的授權；從消極方面說，也意味著行政機關不享有其他種類的行政強制執行權。
六、我國行政強制執行的形成和特點
與英美和德奧比較而言，我國行政強制執行具有自己的特點，英美法系將強制執行作為司法權的一部分，全部權力歸司法機關。這種作法有利于防止行政專橫，保護公民的合法權益，但不利于提高行政效率。德奧模式將強制執行權交給行政機關，在早期時，把行政機關的行政命令權和強制執行權合一，無須法律特別規定；近代則將兩者分開，行政命令權不再包括行政強制執行權。行政機關享有的行政強制執行權，必須由法律規定。這種作法有利于提高行政效率，但在防止行政專橫、防止損害人民合法權益方面，似嫌不足。我國行政強制執行制度是在總結各國行政強制執行制度歷史經驗的基礎上，根據我國實際情況形成的。
1.以申請人民法院的強制執行為原則，表明強制執行權原則上屬于法院。第一，多一道法院的審查，將有利于減少錯誤，有利于保護公民合法權益；第二，用“申請”而不用“訴訟”，將有利于提高行政效率。
2.以行政機關自行強制執行為例外。第一，所謂例外就是法律規定的例外，法律規定某一事項可由某一行政機關強制執行時，該行政機關才有某一事項的強制執行權。第二，從已有立法的情況看，只有那些屬于專業性、技術性較強的強制執行事項，法律才授予行政機關。對帶有普遍性的強制執行權，如強制劃撥、強制拍賣財產等，控制極嚴，法律只授權個別行政機關。
可見，我國已經形成的強制執行制度，借鑒和吸取了各國經驗中的有益成分，這是適合中國國情的。
從我國已經形成的強制執行制度，可以十分明顯地看出，行政強制執行是國家機關對不履行行政義務者所采取的強制手段。行政強制執行的“行政”二字，并不意味著強制執行權屬于行政機關，而是實現行政權的手段。行政機關有權作出初步行政決定，但無權自行強制執行，除非法律有特別授權。行政強制執行權與行政決定權是分離的，決不能把行政強制執行權看成是行政權的自然組成部分。這表明我國在行政強制執行權的設定上，考慮到這一權力的行使，將直接關系公民的權益，因而采取十分謹慎的態度。同時，應該說，這也是我國社會主義民主發展的重要標志。認識這一點至關重要，因為至今仍有很多人誤以為既然有權作出行政決定，就有權強制執行；有些法院的同志則認為行政強制執行是行政機關的事，與法院無關，法院至多只是履行一下審查的手續。由此在實踐中產生各種問題。
但是，由于我國對行政強制執行尚未統一立法，因而上述所謂我國的強制執行制度，只是粗線條的概括，實踐中還存在一些問題。
1.哪些情況的強制執行權可授予行政機關，標準不明確。
行政強制執行權原則上歸法院行使，但在某些情況下，由法律授權行政機關行使，標準是什么？并無法律明確規定。有人對此作了歸納，認為劃分法院與行政機關執行權力的標準有下述幾種觀點：（1
）以執行標的為劃分標準；（2）以法律后果嚴重程度劃分；（3）以案件影響大小為標準。凡在該地區影響大的，由法院執行，一般的由行政機關執行；（注：許崇德、皮純協主編：《新中國行政法學研究綜述》，法律出版社出版，第378—379
頁。）（4）以對相對人權益影響的大小為標準；（5
）以案件執行的難度為標準。（注：馬生安：《論我國行政強制執行的模式選擇及其程序設定》，《行政法學研究》1997年第3
期第21頁。）本文作者在前面論述行政強制執行時，實際上也作了劃分，從形式看，凡法律授權行政機關的，由行政機關執行，法律沒有授權的，全部由法院執行。法律授權的標準是：專業性、技術性較強，法院執行比較困難，行政機關執行較為方便的，由法律授權行政機關執行。一般性、普遍性的行政強制執行和法律后果嚴重的，由法院強制執行。但所有這些，都是學者們的概括，常常只是從一個側面反映出問題的實質。
2.法律并未授權行政機關可以自行強制執行，但行政機關卻自己強制執行了，應負什么法律責任。
這有兩種情況。一種是，無執行權的行政機關自行強制執行，且強制執行本身就是違法的。這種情況處理比較簡單，依法撤銷。造成損害的，依法賠償。另一種是，無執行權的行政機關自行強制執行，但強制執行內容是合法的。例如，行政機關拆除民房，未經申請人民法院而自行強制拆除。但該拆除決定本身是合法的。在這種情況下，如公民向法院提起訴訟，如何處理？此類情況屢有發生，在中國目前情況下，恐怕除了建議有關部門給直接責任人員和直接主管負責人員以行政處分外，似別無良策。
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