[ 熊曉峰 ]——(2004-6-4) / 已閱13359次
關于創新嚴打機制的思考
南昌市司法局 熊曉峰
學習貫徹十六大精神是當前和今后一個時期的首要政治任務，政法機關學習貫徹十六大精神，關鍵是學習實踐“三個代表”重要思想，緊密結合當前嚴打斗爭的實際，結合新形勢新任務，為全面建設小康社會的宏偉目標，提供良好的經濟發展環境和穩定的社會治安秩序。
一、與時俱進，建立嚴打經常性工作機制
與時俱進、勇于創新是永葆黨的生機與活力的關鍵所在。中國共產黨之所以能夠帶領全國各族人民取得革命、建設和改革的一個又一個偉大勝利，從根本上講，就是因為能夠審時度勢、與時俱進，在回答時代課題、推動歷史前進、吸納人類文明成果中不斷進行理論創新，以先進的理論指導實踐，又隨著實踐的推進不斷豐富和發展先進的理論。江澤民同志提出四個創新，不僅僅是對經濟體制改革而言，而且是對我們全面的改革工作，特別具體到法制建設方面，是對法制建設提出的一個新的要求。我們要與時俱進，勇于進行創新，開創工作新局面，在實踐三個代表重要思想的過程中，不斷理解創新的內涵，體現創新的要求，提高創新的勇氣，投身創新的實踐。
作為政法工作的重中之重，嚴打斗爭也要隨著實踐的發展不斷創新，科學回答新的問題，從而有力地推動實踐的發展。
1983年黨中央決定開展為期三年的嚴打斗爭，使刑事犯罪快速上升的形勢得到了控制。但在嚴打結束后，犯罪發生率出現反彈，在1996年、2001年我們又分別開展了兩次嚴打，各種形式的專項整治、專項斗爭一個接一個，在我們的法律越來越完備的情況下，社會犯罪率卻一直居高不下，并較以前增加了許多新的犯罪類型。
經過20多年的改革開放，中國社會發生了翻天覆地的巨變，由計劃經濟模式向社會主義市場經濟轉型，由人治向法治，人們的思想觀念也發生了很大的改變，原來行之有效的管理辦法不靈了。時代的發展，要求我們時刻把握社會的脈搏而作相應改變。我們正處于一個偉大的變革時代，只有置于中華民族追求現代化的宏大歷史背景下，我們才能準確認識當代中國社會生活中的種種變化、現象。在一定意義上，現代化確立的標志就是新的社會生活秩序與價值規范體系的建立，在現代化過程中，社會由于既有結構秩序的打破必然會出現某種無序，必須實現社會結構的重構，所以，現代化的過程就應是克服社會無序現象，建立新的社會生活秩序的過程，在回應挑戰的基礎上實現社會文明結構的轉型。現在存在的犯罪率上升的現象，既是新舊兩種生活秩序轉換中的必然，又是制度有效供給不足的表現；克服現存的社會無序現象，固然是一系統工程，需社會諸領域的協同作用，然而，加強制度的有效則是其關鍵，舊的生活秩序被打破，新的生活秩序有待建設與完善，新生活秩序穩固確立的基本標志，是新的交往關系、生活方式的制度化。當代中國社會無序現象的普遍存在是緣于制度有效供給不足，克服社會無序現象的基本路徑是加強社會制度有效供給，鄧小平同志早就指出，建設社會主義國家，必須“要從制度方面解決問題”，“制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性”。
十五大第一次確立了依法治國的基本方略，十六大把發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明確立為全面建設小康社會的重要目標，將社會主義民主法制建設提到了建設政治文明的戰略高度。法治文明是社會主義政治文明的重要內容，法治是社會文明進步的標志，小康社會應該是崇尚法治的社會。
法治的一個基本原則是普遍性原則，法律是一種包含著普遍性的允許、命令或禁止非特定的人們如何行為的規則或標準。法律在它所涉及的那些領域內有普遍的約束力，法律適用于一般的、抽象的人，而非特定的、具體的人，盡管法律的毎一條通例規則不可能精確而且完全毫無遺漏地制定出來，因為用一般性陳述表達的這些規則不能完全概括人們的千差萬別的行為和社會事態，但具有普遍性的法律可以有效地防止公民、尤其是政府和司法的隨意性、擅斷性，使法治過程具有連貫性、一致的公正性質。法律的普遍適用性還包含著類似情況類似處理和反復適用的準則。此外，通過公開的一般準則，人們可以預測自己未來行為的方向、界限及其法律后果，以合法地選擇和安排這種行為，政府也可以把握其行為目的與方式，并把自身的行為納入法律鋪設的道路，以保證政府行為的合法性和公正性，如果缺乏應有的普遍性，那么無論是個別的法律規則還是整個的法律體系，都難以實現各種價值目標，自然也無從產生法治效應。江澤民同志在十六大報告中指出：“社會主義司法制度必須保障在全社會實現公平和正義。”要“堅持法律面前人人平等”，要“維護司法公正”，“確保法律的統一和尊嚴”。所謂司法公正，在刑事訴訟中，就是以事實為根據，以法律為準繩，做到正確處理案件，保障刑法的正確實施，即<<刑法>>第五條規定的“刑罰的輕重，應當與犯罪分子所犯罪行和承擔的刑事責任相適應”。中國古代有刑罰“以時而定”、“世輕世重”的思想，簡單地說就是“治亂邦，用重典”、“治安邦，用輕典”，但我們注意到，所謂的亂邦、安邦都是特指一定的歷史時期，或在王朝更替之時、或在社會動蕩之時，而且所針對的是所有的犯罪，而不是在某個時段打擊某些或某類犯罪。如果治安情況不好時，片面強調“治亂邦，用重典”，輕罪重刑，就會增加犯罪分子的抗拒情緒，妨礙他真正從思想上認罪服法，悔過自新。釋放后，由于其思想未得到真正改造，難免不再重新犯罪。如果在治安情況良好時，片面強調“治安邦，用輕典”，重罪輕判，無異于鼓勵犯罪，也會使人民群眾對我國法制發生懷疑，挫傷他們揭發犯罪、預防犯罪的積極性。大量個案的負面影響的長期積聚，勢必形成危及社會長治久安的隱患。
我們的嚴打斗爭應改變運動式、階段性的方式，避免此輕彼重、時輕時重損害我國社會主義法治形象的情況發生，要以十六大精神為指導，在建設社會主義法治國家、推進依法治國方略的方針指引下，按照法治原則，改變重打輕防、重刑輕治、重結果輕成因、重重刑輕適度等傳統觀念，樹立合理的價值取向，把可能發生的負面影響降低到最低限度，獲取最大的法律和社會效果。堅持依法嚴打，把運動式的嚴打模式引導到合法、規范、有序的軌道上來，使嚴打嚴之有理，嚴之有據，嚴之有方，嚴之有效，嚴之適度，最大限度地發揮法律效果和社會效果。建立起嚴打經常性的工作機制，使嚴打斗爭持之以恒、常抓不懈，保證法律的嚴肅性、延續性、穩定性、長期性。
二、開拓創新，建立以控為主的嚴打新工作機制
發展事關中華民族的根本利益，事關社會主義的前途命運。十三屆四中全會以來的一條基本經驗，就是始終堅持用發展的辦法解決前進中的問題。發展是硬道理，這是鄧小平同志總結中國近現代史得出的一條重要結論。
政法機關為發展服務，首要的是為經濟建設這個中心服務。發展經濟一定要有可靠的安全保障，這種安全保障包括打擊和保護兩個方面，打擊與保護似乎是一對矛盾，實則不然，打擊犯罪的目的本質上是為了保護人民的生命財產安全和國家安全。打擊犯罪是政法機關的職責所在，但刑罰只是社會治安防范機制中的最后屏障，具有被動性，即使是一起查辦非常成功的案件，辦案既要投入大量人力、物力、財力，罪犯的改造也耗費國家資源，還不一定能達到刑罰特別預防的目的，犯罪人再犯的可能性并不能從根本上消除，相反過嚴過頻的刑罰還有可能使少數犯罪者產生敵對情緒走上反社會的一面，更重要的是到了需要政法機關予以嚴厲打擊的時候，人民的生命財產安全已經受到了損失，而如果案件再不能偵破，所造成的影響與后果就不是金錢所能計算的。如果我們能通過充分調動和發揮我國司法機關和黨政管理部門以及廣大干部群眾的自覺能動性，以最小的耗費或代價控制犯罪，將獲得最佳的法制效果、社會效果和經濟效果，以毎名罪犯改造費用5000元毎年計算，如果能通過社會預防每年減少10萬人犯罪，可節約5億元人民幣，解決一百萬中小學生教育經費。
九八年洪水中解放軍官兵奮勇堵決口的悲壯一幕仍歷歷在目，鯀、大禹父子治水宜疏不宜堵的教訓言猶在耳，所幸我們終于認識到了水土保持的重要性，采取植樹造林、退耕還林等措施。我們的嚴打方針也經歷了這樣的過程。83年嚴打是群眾性的拉網式的人海戰術，在1991年1 月召開的全國社會治安綜合治理工作會議上，出臺了“打防并舉、標本兼治、重在治本”的工作方針，江澤民同志在黨的十五在報告中明確指出：“加強社會治安綜合治理，打防結合，預防為主，加強教育和管理，落實責任制，創造良好的社會治安環境”。確定了打防的互補關系和主次關系，在實行打防結合，以防為主中實現標本兼治，重在治本的策略原則。犯罪是一種客觀存在，是社會矛盾激化的結果，產生的原因多種多樣，我們不能期望徹底消滅犯罪，只能將犯罪控制在社會可以容忍的程度和范圍內，因而作為社會治安綜合治理應以防為主，政法機關就應以控為主，如果把嚴打比做是治水的話，公安機關嚴厲打擊是堵決口，各部門進行社會治安綜合治理是水土保持，那么人民調解和民間糾紛大排查就是查漏，嚴厲打擊是治標，社會治安綜合治理是治本，基層警務、人民調解和民間糾紛大排查是控制和預防。我們應建立起以人民調解制止民事糾紛向刑事案件轉化，基層公安機關掌握情報、快速出擊、將犯罪控制在初發階段的快速反應能力的控制機制為主，向基層傾斜、向一線傾斜的嚴打新的工作機制。但現在基層警務、人民調解、回歸社會人員的幫教安置工作在實踐中存在一些問題，制約了工作的開展。
目前基層公安機關經常參與的非警務活動主要有以下幾類：一是在農村，主要表現為幫政府部門征收稅費、催糧要款、計劃生育、農田基建、道路拓寬等；二是在城鎮，主要是配合政府部門房屋拆遷、市容整頓以及配合工商、煙草、醫藥等部門執法，還有受命插手經濟糾紛、采取強制手段替單位或私人催款追債等。110的設立初衷主要是提高公安公安機關打擊現行違法犯罪活動、處置各類突發事件的快速反應能力，同時為群眾提供快捷、有效的“急、難、險”綜合服務，但現在誤打和滋擾的電話占到總量的近三分之一，在全國110報警服務臺接到的電話中，屬求助性質的非警務報警大約占六七成，而在北京市公安局110報警服務臺每年近200萬件的報警電話中，只有10%屬于警情報警。過多的話務量已使有些地方的110報警電話常常發生排隊等候的現象。面對我國加入WTO后，各行業與國際接軌的要求，公安機關還面臨著警力不足并且短期內無法改變以及非警務活動過多占用大量警力的雙重壓力，長期困擾警方的消極因素仍然依舊，體制不順，警令不暢，經費不足，素質不高、管理不善，形象不佳，而與此同時，智能犯罪、黑客犯罪、高科技犯罪等卻讓警方疲于應付。公安機關，尤其是基層公安機關應減少非警務活動，依照依法治國的要求，按現代法治原則對公安工作的職責和權力重新界定，提高警察的職業化水平，增強基層警力，強化情報信息搜集，從群眾反映的治安熱點、難點入手，排查犯罪線索，獲取深層次情報信息，提高警察的第一反應能力，力求將犯罪控制在初發階段。
最高人民法院發布經人民調解委員會調解達成的協議具備民事合同的法律效力的司法解釋，賦予了人民調解極高的法律地位，但是人民調解雖然具有網絡分布廣泛、調解員來自基層一線，了解掌握情況等優勢，但是不可否認，基層人民調解組織存在一些問題，如基層調解組織不夠健全、覆蓋面不廣，一些調解組織人員素質不高，沒有完善的調解工作負責制，許多矛盾被基層上交組織等。更重要的是，人民調解雖說是依法調解，但原來的基層人民調解員來自于各行各業，大多是一些老頭老太太，法律水平受各種條件的制約，只能說是只有一般的法律常識，談不上有很高的法律素養，更不用說向法官看齊，只是由于人民調解員大多數在群眾中有一定的威信，群眾基于對調解員的熟悉和信任，更多的是以情調解，在工作實踐中取得了一定的實效。現在政府面向下崗職工招聘了一批社區服務人員，相應的調解人員結構也有所優化，但與此同時隨著社會的發展，原有的較親密的鄰里關系已被逐漸瓦解，而原來的人民調解員在居民中長期建立起來的互相了解、互相信任的關系被招聘的人員與社區的沒有關系所取代。在現在這種形勢下，作為具有民事合同性質的調解協議，要求調解員必須具備較高的法律水平，否則可能出現雖然合情合理但不合法的調解協議，而不被法院認可，同時也損害司法行政和人民調解的形象與聲譽。這就要求人民調解員具備很高的法律素養，雖然通過集中培訓、學習能夠使人民調解員的法律水平得到一定程度的提高，但通過短期的、非系統的學習，使未受過專門法律訓練的人民調解員能掌握專業的法律知識的想法是不切合實際的。為適應新形勢下的人民調解工作，有必要對現行的人民調解工作進行一定的改革，鑒于司法行政職能較弱、人員較多、素質較高的情況，可在參考仲裁委員會的組成、結構工作方式的基礎上對現有的人民調解委員會進行改革，以一定區域為基礎設立中心調解委員會或中心調解庭，調委會主任(首席調解員)由具備一定法律水平的司法行政機關工作人員擔任，改革人民調解員的組成結構，仿照仲裁委員會仲裁員的組成，聘請退休的政法部門工作人員擔任調解員，設立調解員名冊，由當事人自己挑選調解員組成調解庭。取得法院的支持，對社區居民發生的民事矛盾糾紛，先由人民調解員組織調解，提高解決糾紛的效率、降低訴訟成本，實行人民調解員協辦公證，在人民調解員主持下達成的具有債權內容的調解協議，經過公證依法賦予調解協議強制執行的權力，債務人拒不自動履行協議的，只要債權人提出申請，直接進入法院執行程序。
回歸社會人員的安置幫教工作放在司法行政，是與國際接軌的具體體現，但國際上法治發達國家有專門的感化官，有一整套成熟規范的法律與制度，而我們國家沒有這方面的制度，更談不上有法律。司法行政部門職能本身就比較弱，與各職能部門之間沒有配合關系、制約機制，回歸社會人員的安置工作，從司法行政的自身職能無法落到實處，這項工作只能請求別的職能部門協助落實，那些職能部門配合不配合還很難說，這將直接影響、打擊回歸社會人員重新做人的信心，致使前面的改造工作前功盡棄。做為回歸社會人員，最迫切的是就業問題，基于回歸社會人員情況的特殊性，理應將他們視為失業人員，享受國家的有關政策優惠。從這一點出發，回歸社會人員的安置工作應設在勞動與社會保障部門。回歸社會人員的幫教工作原來一直在公安部門，這項工作與遏制重新犯罪、維護社會穩定密切相關，現在公安部門又在大力推進警務進社區，擁有完整的資料、網絡傳輸系統和嚴密的偵控手段，司法行政不具備這些手段，為做好幫教工作，還應由公安部門接管。
