[ 胡杰豐 ]——(2004-6-7) / 已閱22768次
業主委員會的法律困境與解決思路
浙江民禾律師事務所 胡杰豐
一直以來，我國物業管理實務中就存在著業主委員會法律地位不明、職責不清、運作不規范等問題，致使在物業管理法律關系中，物業管理公司處于強勢地位，在物業管理過程中常常發生損害業主合法利益的情況，這種狀況已經成為阻礙我國物業管理朝更高水平發展的的重要因素。因此，如何使業主委員會走出這種法律困境，更好的發揮其在業主自治中的應有作用，成為我們必須共同面對并加以解決的一個課題。
困境一：業主委員會的法律地位不明確
我國法律規定的能參與民事活動的主體有三類：自然人、法人和其他組織、國家，社會組織要成為民事主體，要么具備法人資格，要么屬于其他組織，否則其行為無法得到法律的認可和保護。所謂法人是指具有權利能力和行為能力，依法獨立享有民事權利和承擔民事義務的組織。法人必須符合下列四個條件：（1）依法成立；（2）有必要的財產或者經費；（3）有自己的名稱、組織機構和場所；（4）能夠獨立承擔民事責任。其他組織又成為非法人組織，是指不具有法人資格但可以自己的名義進行民事活動的組織。我國《民法通則》沒有關于其他組織的規定，但是《民事訴訟法》第四十九條規定：“公民、法人和其他組織可以作為民事訴訟的當事人�！弊罡呷嗣穹ㄔ宏P于適用《民事訴訟法》若干問題的意見對其他組織作了進一步的明確，其中第四十條規定：“民事訴訟法第四十九條規定的其他組織，是指合法成立，有一定的組織機構和財產，但又不具備法人資格的組織。”由此可見，其他組織是受我國法律認可和保護的民事主體之一，主要包括合伙企業、個體工商戶、農村承包經營戶、個人獨資企業、企業法人的分支機構和其他不具備法人資格的經營實體和公益團體等。
法人和其他組織的差別主要表現為能否獨立承擔民事責任，法人能夠自己獨立承擔民事責任，與其成員的責任是嚴格分離的，如公司的責任與股東的責任相互獨立；其他組織則不能獨立承擔民事責任，其責任與成員的責任雖然在一定限度范圍內分離，但是成員必須承擔最終責任，如合伙企業超出合伙財產范圍的責任由合伙人承擔無限連帶責任。
根據我國《物業管理條例》（以下簡稱為條例）關于業主大會和業主委員會的規定，業主大會是由全體業主組成并代表和維護全體業主在物業管理活動中的合法權益的組織，履行下列六大職責：
（1）制訂、修改業主公約和業主大會議事規則；
（2）選舉、更換業主委員會委員，監督業主委員會的工作；
（3）選聘、解聘物業管理企業；
（4）決定專項維修資金使用、續籌方案，并監督實施；
（5）制訂、修改物業管理區域內物業共用部位和共用設施設備的使用、公共秩序和環境衛生的維護等方面的規章制度；
（6）法律、法規或者業主大會議事規則規定的其他有關物業管理的職責。
《條例》第十五條規定業主委員會是業主大會的執行機構，履行以下五項職責：
（1）召集業主大會會議，報告物業管理的實施情況；
（2）代表業主與業主大會選聘的物業管理企業簽訂物業服務合同；
（3）及時了解業主、物業使用人的意見和建議，監督和協助物業管理企業履行物業服務合同；
（4）監督業主公約的實施；
（5）業主大會賦予的其他職責。
經過對比后我們可以得出以下結論：第一，業主大會既有制定業主公約等內部規章制訂權，又擁有進行“選聘、解聘物業管理企業”、 “決定專項維修基金的使用、續籌”等民事活動的資格，還能夠代表全體業主對公共場地、設施設備行使財產權；第二，業主委員會只是業主大會的一個常設執行機構，根據業主大會的授權負責處理業主大會的日常事務，對外可以根據業主大會的決定與物業管理公司簽訂合同，本身沒有獨立的意思能力；第三，業主委員會雖然是依法成立的，但是沒有法律法規規定業主委員會可以經過登記后取得法人資格，所以業主委員會不是法人。第四，雖然目前在物業管理實務中人們普遍把業主委員會作為其他組織來對待，但是從法律責任上分析，業主委員會委員或者業主不可能對業主委員會的行為承擔最終責任，因此，業主委員會也不屬于其它組織。筆者認為業主委員會與業主大會的關系就如公司董事會與股東會的關系相當，業主委員會只是業主大會的一個內部機關，而不是法人和其他組織。也就是說，按照法律規定業主委員會目前并不具備任何法律主體資格！
困境二：業主委員會的運作程序亟待規范
《條例》和《業主大會規程》雖然明確規定“業主委員會是業主大會的執行機構”，但是對召開業主大會的條件、業主委員會的組織保障、對業主委員會的監督、業主委員會的法律責任等都沒有具體規定。
《條例》規定“同一個物業管理區域內的業主，應當在物業所在地的區、縣人民政府房地產行政主管部門的指導下成立業主大會，并選舉行產生業主委員會”，沒有具體規定業主大會召開的條件（物業交付時間、入住比例等）。建設部《業主大會規程》規定“業主籌備成立業主大會的，應當在物業所在地的區、縣人民政府房地產行政主管部門和街道辦事處（鄉鎮人民政府）的指導下，由業主代表、建設單位（包括公有住房出售單位）組成業主大會籌備組，負責業主大會籌備工作。”“籌備組應當自組成之日起30日內在物業所在地的區、縣人民政府房地產行政主管部門的指導下，組織業主召開首次業主大會會議，并選舉產生業主委員會。”這就是說，如果建設單位不參加業主大會籌備組，業主大會就不可能成立，也就不可能產生業主委員會。而現實生活中建設單位及前期物業管理公司出于利益考量（如存在建設質量問題、害怕失去物業管理地位等）而不愿意成立業主大會的大有人在，這樣業主委員會的組建也就不可能順利進行。
業主委員會作為作為業主大會的執行機構，要具體負責實施業主大會的各項決議和規定，處理本區域內與物業管理相關的事項。但是由于業主委員會的委員都是兼職，在完成各自的本職工作之余，不可能有很多的時間和精力來處理業主委員會的事務。雖然一些地方性法規如《深圳經濟特區住宅區物業管理條例》、《上海市居住物業管理條例》規定了業主委員會可以設置專職主任、副主任或者聘請專職執行秘書，但是從全國范圍看，如何保證業主委員會的工作效果是一個普遍性的難題。目前業主碰到什么問題，往往不是想到找業主委員會，而是通過物業管理公司來解決。但如果業主需要解決的問題就是出自物業管理公司呢？業主又該找誰呢？
《條例》也規定業主和業主大會都有權監督業主委員會的工作，但是對監督權的行使、監督機構、監督方式等都沒有明確規定，這就很容易造成“人人監督、人人都沒法監督”的局面。另一方面，《條例》規定“業主委員會委員應當由熱心公益事業、責任心強……的業主擔任�！痹谑袌鼋洕鷹l件下，業主委員會委員要花費大量的時間和精力做好自己的工作，又不能取得合理報酬，完全憑著公益心為全體業主服務，可能在短時間內可以做到，但是要堅持二、三年甚至更長的任期則并不可行。并且在沒有監督機制的情況下，業主委員會委員極有可能利用自己手中的職權為自己謀求私利而不惜損害其他業主的利益！
業主委員會法律困境的解決思路
發達國家和地區為了規范各物業管理法律主體的行為，維護廣大業主和租戶的合法權利，一般都設有業主自治組織（業主代表大會和業主管理委員會）或者住戶自治組織（房客聯合會或者住戶自助小組）。這些組織的存在，對于貫徹政府的物業管理政策、有效的實施物業委托管理、保證業主和住戶的自律和相互監督，都具有積極作用。因此很多國家和地區用法律的形式對業主（或住戶）自治組織加以規范、扶持和制約。其中有些國家和地區強制性的要求建立業主自治組織，如我國臺灣地區《公寓大廈管理條例》就規定：凡同一建筑物有三戶和三戶以上業主，就必須建立具有法人資格的“管理委員會”。也有一些國家和地區授權業主選擇是否成立具有法人資格的自治組織，如我國香港特別行政區的《建筑物管理條例》規定：業主有權組織具有法人資格的業主立案法團，代表所有業主行使權利，實現利益并承擔責任。
發達國和地區的法律一般也要求業主大會成立后要依法到政府部門登記注冊并取得法人資格，組成獨立的法人團體。業主大會選舉產生的管委會具體負責執行業主大會的有關決議，對建筑物進行管理。管委會要接受業主的監督、檢查，并定期向業主大會報告工作情況，以保證管委會妥當、善意的行使自己的職責。但也有些國家和地區作出了不盡一致的規定，如我國臺灣的《公寓大廈管理條例》也要求全體業主組成“區分所有權人會議”并選舉產生執行機關——管理委員會，但是沒有授予“區分所有權人會議”以法人地位，而是規定“管理委員會有當事人能力”。
發達國家和地區一般對業主或住戶自治組織的建立方式和條件也做出具體規定，如我國香港《建筑物管理條例》就規定管理委員會可以通過三種方式建立：1）業主自主組建（需征集到20%的業主簽名同意并且出席大會的業主超過全體業主的50%）；2）主管當局委任（需有擁有份數不少于20%的業主提出申請）；3）審裁處委任（需有擁有份數不少于10%的業主或主管當局或獲授權人員的申請）。業主委員會一經成立就要接受業主大會和政府專管當局的監督，如果業主委員會委員有違反法律法規規定職責的情況就必須承擔罰款、訓戒等法律責任。為了保證業主委員會委員的利益，各國和各地區一般也規定委員可以按照標準領取一定的津貼，作為其時間、精力付出的回報，。
根據發達國家和我國港、澳、臺地區物業管理發展的經驗，加強業主組織的地位、實現業主自治是解決業主內部糾紛、業主與物業管理公司糾紛和維護業主權益的有效途徑。從我國《物業管理條例》有關業主大會的規定分析，業主大會作為一個代表和維護全體業主利益的自治組織，已經具備了取得法人資格的形式條件：1）依法成立；2）有自己的名稱（×××業主大會）、組織機構（業主委員會為執行機構）和場所；3）有自己管理的財產和經費，現在唯一欠缺的條件是沒有法律明確規定業主大會可以取得法人資格。因此，筆者認為，為了加強業主組織在物業管理中的地位和作用，應該由法律明確規定業主大會可以在依法成立并登記后取得法人資格，而業主委員會作為業主大會的執行機構具體負責實施業主大會的決議，代表業主大會對物業進行有效管理。
同時，物業管理法律法規也應對業主大會組建的條件、程序，對業主委員會的監督措施、物質津貼、法律責任進一步明確化和具體化。如規定入住率達到一定的比例或交付時間超過一定期限業主就可以籌備成立業主大會，當建設單位或者前期物業管理公司阻撓業主大會的成立時，一定比例的業主可以向有關行政主管部門申請強制成立業主大會；規定業主大會和物業管理主管部門對業主委員會的進行監督的方式與措施，業主委員會委員違反職責應當承擔的法律責任等。這樣既符合業主自治這一原則，也有利于保護業主的合法權益，促進我國物業管理行業的有序、健康發展。
