[ 洪碧華 ]——(2018-10-22) / 已閱7350次
[摘要]人類共同生存在一個地球上，我們必須保護好生活生態環境，金山銀山不如綠水青山，毀壞地球就是毀滅自己。面對越來越嚴重環境污染，必須保護水和空氣等自然資源，全力治理“霧霾”，打好“藍天保衛戰”。建立強有力的環境公益訴訟制度，是解決環境問題，維護社會公共利益和公眾環境權益，建設生態文明的重要舉措。本文主要探討鄉村環境污染公益訴訟的主體、舉證責任、目的和意義。
[關鍵詞]環境污染；公益訴訟；法律問題；制度建設
隨著我國經濟快速發展，環境污染越來越嚴重。據環保部門統計，上世紀80至90年代，我國的環境糾紛每年10萬件左右，2003年突破了50萬件，現在每年都超過百萬件。我國每年因環境污染造成的經濟損失達到2830億元，其中，僅水污染，每年造成經濟損失約500億元。大氣污染造成的經濟損失約為200億元，由于城市燃煤、工廠廢氣及汽車尾氣污染，大氣中二氧化硫、一氧化碳等有毒懸浮微粒彌漫在城市上空，空氣污染導致許多城市肺癌死亡率增至萬分之二，全國酸雨覆蓋面積已達30%，所有這些損失加起來也等于200億元。2007年全國環境污染治理投資為3387.6億元，占當年GDP的1.36%。2008年全國廢水排放量572億噸，COD排放量1320.7萬噸，氨氮排放量127萬噸。環境糾紛案件逐年增多，2003年福建漳州市縣兩級法院審結涉生態環境案件只有203件。2016年就達到1053件。其中刑事案件82件，判處罪犯121人，民事案件124件（調解撤訴51件，調撤率為41.1%），行政案件2件、行政非訴案件762件，訴前化解涉林糾紛78件，責令“補種復綠”18件19人，補種、管護林木面積2171.86畝。解決日益增多的環境問題成為社會難點。而環境公益訴訟作為最有強制力、最為公平正義的終局解決辦法，是解決環境問題，保護社會公共利益和公眾環境權益，建設生態文明的最后一道防線。
一、環境污染公益訴訟的內涵與主體
（一）環境污染公益訴訟的內涵
環境污染公益訴訟是指以一定環境地域為基礎的社會成員，包括公民個人、企事業單位和社會團體依據法律的特別規定，在環境受到或可能受到污染和破壞的情形下，為————————
作者洪碧華，男，1962年出生，福建漳州市委黨校管理學教研室副主任、法學副教授、學士學位。通訊地址：漳州市薌城區勝利東路25號，郵編363000，聯系電話13015676686。
維護環境公共利益不受損害，針對有關民事主體或行政機關而向法院提起訴訟的制度。該制度的出現，是民眾環保意識增強和司法進步的表現，每個關心環保的人，都應當“鐵肩擔道義”，堅決制止破壞環境的行為。環境公益訴訟包括民事和行政兩種，即環境民事公益訴訟和環境行政公益訴訟。
（二）環境污染公益訴訟的主體
環境公益訴訟的主體是原被告雙方當事人。被告資格比較好確認，往往是實施污染、破壞環境或者自然資源的公民個人、企業組織或其他團體。按照民事訴訟法規定，適格原告是與案件有直接利害關系的人。而公益訴訟被告損害的是社會公共利益或者環境公益，沒有直接損害原告的合法利益，與起訴人自己沒有直接利害關系。但是環境公益訴訟的特殊性決定了不特定多數人都可以充當原告。如果法院不對原告主體資格審查放寬要求的話，將無法開展環境公益訴訟，也無法凈化空氣與水質，無法保護環境與生態。筆者認為下列單位個人可以成為環境公益訴訟原告。
1、檢察機關。司法實踐中出現了許多由檢察機關提起環境公益訴訟的案例，檢察機關最適合擔當環境公益訴訟起訴人，因為它是國家專門的法律監督機關，當環境作為公共利益被侵犯時，為了保護社會公共利益，它有權作為原告提起公訴，實現保護與監督的統一，這既符合憲法精神，又符合我國國情。如2014年龍海市檢察院對洪泉明、姚慶輝環境污染責任糾紛案提起環境公益訴訟，開創福建檢察機關提起公益訴訟的先例。
2、環境行政職能部門。環境行政主管部門雖然擁有一定的行政執法權，但權力有限，無法應對越來越嚴重的環境污染問題，必須賦予其訴訟權利，這是其職責所在，于法有據。如《海洋環境保護法》授權海洋與漁業管理部門直接作為原告對破壞海洋生態、水產資源、海洋保護區的行為，對責任者提出損害賠償要求。《環境保護法》第6條規定，一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位或者個人進行檢舉和控告。如，2012年福建龍巖市法院受理連城縣林業局、龍巖市水土保持學會訴黃永華等11人環境污染責任糾紛。
3、環保組織。依照新《民事訴訟法》第55條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟”。《環境保護法》第58條規定：“依法在設區市及以上人民政府民政部門登記并專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄的社會組織，可以向人民法院提起環境污染公益訴訟”。可見，環保組織作為原告，可維護其成員權益。在國際上，作為非政府的國際組織“綠色和平組織”經常揭露并譴責日本人在公海和南極大量捕殺鯨魚。2011年我國第一起由民間非政府組織“自然之友”和重慶市綠色志愿者聯合會，向云南曲靖市中級人民法院提起的環境公益訴訟獲得了立案，法院對這起由5000多噸重度化工廢料鉻渣被非法丟放，造成重大水污染案件做出公正判決。中國政法大學污染王燦發教授認為，鉻渣污染事件公益訴訟案是中國環境公益訴訟的歷史性突破，也是中國無利益相關者提起公益訴訟的一個良好開端。但社會組織提起公益訴訟缺乏專業人才、經費緊，存在立案受理難、調查取證難、司法鑒定難和判決執行難“四難”問題。
4、公民個人。現實中，由公民個人提起的環境民事公益訴訟案件少，對于涉及公眾集體利益而由無利害關系的公民提起公益訴訟的幾乎沒有。公民個人作為環境公益訴訟原告存在爭議。有些人擔心，允許公民個人以維護公共利益為由任意提起訴訟會導致濫訴并浪費有限的訴訟資源。但是法律規定一切單位和個人都有保護環境的義務，對污染破壞環境的單位或者個人有權進行檢舉和控告。在環境侵權之訴與環境公益訴訟合并之下，公民個人可成為公益訴訟主體。我國首例公民個人提起的環境公益訴訟發生在貴州省。2011年5月，貴州省清鎮市屋面防水膠廠負責人龍興光將8噸有毒化工廢液傾入污水溝中，導致相連的東門河、貓跳河等河流苯超標147682倍、苯酚超標3180倍、苯并芘超標2771.4倍。法院以污染環境罪和非法經營罪判處龍興光有期徒刑兩年半、并處罰金10萬元。蔡長海以個人名義提起民事訴訟，要求龍某賠償水環境污染損失107.3萬元。本案是公民個人為了純粹的環境公益提起的訴訟，突破了民事訴訟要求“原告必須與本案有直接利害關系”的法律規定，也沖擊了修訂后的民事訴訟法將公益訴訟主體限于“法律規定的機關和有關組織”的規定。
二、環境污染公益訴訟的舉證責任分擔
（一）舉證責任一般原則是“誰主張，誰舉證”
原告、被告、第三人對自己提出的主張，應當舉證證明。我國《民事訴訟法》第64條規定：“當事人對自己提出的主張，有責任提供證據”。要求原告舉證，證明被告行為的違法性、違法事實與損害后果之間的因果關系等。如果是檢察機關或者環保部門充當原告，有權憑借公權調查取證，應當承擔主要的舉證責任。當事人由于客觀原因無法收集證據，可以申請人民法院調取。如果原告舉證不能或者證據不充分，就要承擔不利后果。
（二）環境公益訴訟實行特殊的“舉證責任倒置”原則
因環境污染引起的損害賠償糾紛，主要由侵權者舉證。《侵權責任法》第65條規定：“因污染環境造成損害的，污染者應當承擔侵權責任”；第66條規定：“因環境污染發生糾紛，污染者應當就法律規定的不承擔責任或者減輕責任的情形及其行為與損害結果之間不存在因果關系承擔舉證責任”。該舉證制度乃是基于原告訴訟力量薄弱為出發點進行考慮，環境污染糾紛的受害人一般都是普通的公民，文化知識偏低，法律意識淡薄，由于法律知識，財力，技術等各方面的原因很難取得相關的證據。所以將原來由原告一方承擔的舉證責任改由被告承擔是符合常理的。從司法公正的角度看，污染企業經濟實力雄厚，并且掌握著污染技術方面的知識，舉證能力比公民強。所以將舉證責任轉嫁到企業身上，也符合保護受害者的立法目的。根據主體雙方力量對比不同，制定不同的舉證責任分擔制度更有利于維護社會公平正義。
三、環境污染公益訴訟的目的意義
水和空氣是社會公共資源，環境公益訴訟目的是維護環境公共利益，也就是要保護環境和自然資源，建設生態文明。環境公益的對象是環境共同體，即以一定的環境地域作為基礎的不特定多數人。環境訴訟具有公益性，并不是為了個案救濟。環境公共利益并非社會個體成員環境利益的總和,一方面,社會個體成員環境利益與環境公共利益密不可分,但另一方面,環境公共利益與環境個體利益在內容上并不具有同等性和可比性。
環境公益訴訟的目的在于保護環境公益，具有預防和補救雙重功能。由于環境破壞具有不可逆性，一旦受到侵害，就很難得到補救。對于公益訴訟的提出不應以發生實質性的損害為要件，只要存在發生損害的潛在性危險就可訴，這樣才能更好發揮環境公益訴訟的作用，也體現出環境保護“重預防”的思路。
建立環境公益訴訟制度，有利于實現法的公平正義，有力打擊破壞環境的行為，進而捍衛了法律的尊嚴。環境資源是有限的，很多資源是不可再生的，甚至非常稀缺。公平、正義的價值要求我們不能毫無節制地開發，重視資源的可持續利用，不能為了自己的經濟發展而犧牲多數人的利益，不能以犧牲子孫后代的幸福為代價。因此一切破壞環境，過度利用資源的行為都是有違法公平正義的價值追求。
環境公益訴訟制度是以環境權為基礎的，體現了對基本人權的尊重和保護。環境權作為一種新興的權利，是公民權利內容的重要補充。隨著環境污染破壞的日益嚴重，環境權作為對傳統法律理論在環境保護中的不足和缺陷而應用而生。環境權有別于人身權中的名譽權，著作權等專屬性的權利，它與每一個人都息息相關的。因此，環境權兼具公私性質。環境權具有公益性，它建立在人們共享環境條件這個基礎上；環境權又具有私權的性質，包括生命健康權、通風采光權、清潔空氣權、安寧權、觀賞權等生態性權利；環境資源權、環境使用權和處分權等經濟性權利。可以說，環境權的出現實現了法律調整由個人本位向社會本位的轉變。
環境公益訴訟的出現是對傳統訴訟法理論的突破，而訴訟法的發展為環境公益訴訟制度的建立提供了先決條件。按照傳統的訴訟法理論，訴權要以當事人具有實體權利為前提,而環境公益訴訟中當事人對環境資源目前還不享有實體上的權利。那么一旦出現環境侵權行為，公民只能借助行政手段來保護自己的權益。如果行政權力出現真空，那么環境侵權行為將無法得到有效地制止。隨著社會的發展，訴訟法理論出現新的變化。訴權不再以實體權利為必要前提,而是發展成為基于訴訟程序法而產生的獨立權利；環境公益訴訟中的訴權正是基于與已有關的環境公益。這樣的發展極大擴展了環境公益訴訟起訴主體的范圍，不僅有利于遏制各種環境侵權行為，也極大豐富了公民基本權利的內容。如美國有個老太婆，因為感冒咽喉發炎，把美國通用電氣公司告上法庭，認為滿街都是通用電氣公司生產的汽車，正是汽車尾氣污染環境，才導致她咽喉發炎。
建立環境公益訴訟，有利于打擊環境污染犯罪。大數據顯示，2012年全國污染環境罪案件數量為1件，到了2014年驟增至801件；2015、2016年全國污染環境罪案件數量分別為714、775件。2013年出臺的相關司法解釋對污染環境罪規定了14種具體的入罪情形，重金屬超標3倍以上是當前最主要的污染環境犯罪入罪方式，達到1631件，占到將近70%。浙江省污染環境罪判決數量最多，達到911件，占到全國的38.93%。2015、2016年我國環境公益訴訟案件數量分別為62例和146例。2016年環境公益訴訟的數量較之于2015年有較大幅度上升，增長率為135.48%。
總之，我國面臨資源約束趨緊、鄉村環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢，隨著經濟快速發展，環境公益訴訟的案件將會越來越多，因此建立并完善環境公益訴訟制度已經迫在眉睫。結合我國的司法實踐和立法現狀，筆者認為應該通過立法改革，將公益訴訟制度具體化、明確化，提高制度的司法實踐可操作性。
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