[ 張文忠 ]——(2018-12-23) / 已閱7195次
論農民專業合作社領辦創辦問題
——張文忠
2017年末，全國供銷合作社系統領辦創辦（確切點說是組織農民興辦）各類專業合作社185934個，促進了農民專業合作社的發展，但也存在亟待解決的問題，本文對這些問題進行分析。
一、領辦創辦農民專業合作社的原因
上世紀八十年代，改革開放促使國內市場逐步發生變化，供銷合作社集體企業適應不了變化的市場環境，部份企業出現了虧損。隨著改革開放的深入，全國供銷合作社系統企業大面積虧損，1992年開始全國供銷合作社出現全系統虧損，當年虧損0.82億元。1996年全系統債務達1394億元，從這一年開始供銷合作社多年累積的深層次問題和體制性障礙集中暴露出來，經營虧損額迅速增加，1997年全系統虧損79億元，1998年為156億元，1999年為134億元。1992年至1999年8年累計全系統虧損447.8億元，全系統業務經營跌入低谷，面臨“供銷社不消滅虧損，虧損就消滅供銷社”的局面。2000年，全系統扭虧攻堅戰采取了大幅度消滅虧損源的改革辦法，當年全系統經營利潤13.8億元，實現了扭虧為盈轉折，此后開始了艱難的爬坡階段。
大幅度消滅虧損源解決了供銷合作社系統扭虧為盈的問題，但同時也造成另一問題，供銷合作社主管的集體企業大幅度減少，使供銷合作社面臨存在感危急。2006年10月《農民專業業合社法》頒布，供銷合作社提出領辦創辦農民專業合作社的主張，得到政府的支持。《國務院關于加快供銷合作社改革發展的若干意見》(國發〔2009〕40號)要求供銷社“立足當地優勢資源和特色產業，利用供銷合作社人才、網絡、設施等條件，采取多種方式積極領辦農民專業合作社。”可見，供銷合作社系統領辦創辦農民專業合作社，既有形勢所迫的原因也有國家政策推動的原因。
二、領辦創辦農民專業合作社存在的問題
（一）對合作制企業性質的認識存在誤區
《農民專業合作社法》頒布前，供銷合作社系統管理層的絕大部份人員普遍認為供銷合作社基層社就是合作經濟組織，并沒有理解合作經濟組織的屬性。《農民專業合作社法》頒布后，供銷合作社系統管理層部份人員仍然沒有弄懂農民專業合作社的性質，不僅管理層的講話時不時提到供銷合作社系統要參股控股農民專業合作社，下發的正式文件也這樣寫，說明管理層部份人員區分不清合作制與股份制的概念，把農民專業合作社當成股份制企業，沒有意識到二者性質上的不同。對合作制企業性質的認識存在誤區，也有其原因，我國公司法1993年12月頒布，“股”的概念深入人心，供銷合作社系統管理層部份人員想當然，用公司法“股”的概念套用農民專業合作社法的“出資”。其實合作制企業是人合性企業，根本不同于資合性企業，農民專業合作社只有“出資”的概念，并不存在“股”的概念。可見，供銷合作社系統管理層部份人員對合作制企業的性質認識模糊，存在誤區。
（二）試圖從產權上控制農民專業合作社
領辦創辦的農民專業合作社成立后，供銷合作社系統面臨與農民專業合作社的關系問題。實踐中，供銷合作社系統在對農民專業合作社的關系上試圖控制農民專業合作社，在項目資金支持方面，對支持的農民專業合作社提出供銷合作社系統要有控制力的條件。如：國家農業綜合開發辦公室中華全國供銷合作總社《關于印發2012年農業綜合開發新型合作示范項目申報指南的通知》（供銷經聯字〔2011〕6號），要求農民專業合作社立項應具備的條件之一是“供銷合作社通過資金入股領辦、主辦，形成緊密產權關系、資本紐帶，具有較強的控制力。”可見，供銷合作社系統試圖從產權上控制農民專業合作社。
但從法律規定看，供銷合作社系統無法從產權上控制農民專業合作社。《農民專業合作社法》第二十條規定：“農民專業合作社的成員中，農民至少應當占成員總數的百分之八十。成員總數二十人以下的，可以有一個企業、事業單位或者社會組織成員；成員總數超過二十人的，企業、事業單位和社會組織成員不得超過成員總數的百分之五。”此外，該法第二十二條規定：“農民專業合作社成員大會選舉和表決，實行一人一票制，成員各享有一票的基本表決權。出資額或者與本社交易量（額）較大的成員按照章程規定，可以享有附加表決權。本社的附加表決權總票數，不得超過本社成員基本表決權總票數的百分之二十。”由上述規定可以看出：農民專業合作社有明確的出資人，企業所有權主體清晰，成員大會表決實行一人一票制，供銷合作社集體企業如出資到農民專業合作社，既使出資額較大享有附加表決權，也不可能對農民專業合作社形成產權上的控制力。
（三）農民專業合作社成立后相當部份沒有規范運作
《農民專業合作社法》頒布后，政府從財政資金、稅收優惠方面對農民專業合作社進行扶持。2004年中央財政安排農民專業合作組織的專項資金7000萬元，此后逐年增加，到2013年已達18.5億元，累計達到52.7億元。《財政部國家稅務總局關于農民專業合作社有關稅收政策的通知》（財稅〔2008〕81號）的規定：“對農民專業合作社銷售本社成員生產的農業產品，視同農業生產者銷售自產農業產品免征增值稅。對農民專業合作社向本社成員銷售的農膜、種子、種苗、化肥、農藥、農機，免征增值稅”。政府的大力扶持促進了農民專業合作社發展，但也誘發了相當部份出資人為套取國家財政資金、稅收優惠而設立農民專業合作社。從面上情況看，截至2018年9月底，在工商部門注冊的農民專業合作社總量達到213.8萬家，入社農戶突破1億戶，約占承包農戶總量的48.5%。有學者認為，大約80%以上的農民專業合作社徒有虛名，或為從中牟利或出于政績需要而設。面上的情況是這樣，供銷合作社系統領辦創辦的農民專業合作社也大致如此。供銷合作社系統每年層層下達農民專業合作社領辦創辦的任務指標，到了供銷合作社基層社，為完成指標任務，談不上是真正的領辦創辦，只是把社會上當年已經辦起來的農民專業合作社營業執照拿來湊數。農民專業合作社注冊成立后相當部份根本沒有運作，成為僵尸企業，更談不上規范運作了。
三、改進領辦創辦農民專業合作社的辦法
（一）把握農民專業合作社的私權經濟屬性
消除供銷合作社系統管理層人員的認識誤區，可以從供銷合作社系統管理層人員的培訓入手，通過學習合作制企業的常識，認清合作制企業與公司制企業、集體企業的不同點，把握合作制企業的屬性。國家的經濟體包括公權經濟與私權經濟兩部分，公權經濟與私權經濟都要發展。公司制企業既能容納公權經濟又能容納私權經濟，國有企業、集體企業只能容納公權經濟，私營企業、個體工商戶、個人獨資企業、合伙企業、農民專業合作社只能容納私權經濟。公司制企業是資合性企業，法律規定股東按出資額大小享有股東會表決權；農民專業合作社是人合性企業，法律規定成員大會表決實行一人一票制，出資額較大的出資人也不可能獲得與其出資額相適應的表決權。可見，農民專業合作社根本不同于公司制企業。農民專業合作社與集體企業也不同，集體企業所有權主體已不存在，具有公權經濟屬性，而農民專業合作社出資人明確，企業所有權主體清晰，其屬性是私權經濟。
（二）建構與農民專業合作社之間的服務關系
供銷合作社不可能對農民專業合作社形成產權上的控制力，無法構建產權控制關系，只能服務為本，建構與農民專業合作社的服務關系。服務內容圍繞合作社產前產中產后的需求進行。服務離不開資金支持，當前急需國家層面提供制度供給，出臺供銷合作社合作發展基金運行管理辦法。《中共中央國務院關于深化供銷合作社綜合改革的決定》（中發〔2015〕11號）明確：“抓緊制定合作發展基金運行和管理辦法，確保出資成員權責明確，基金運行公開透明、規范高效。”2018年9月，中華全國供銷合作總社出臺了《供銷合作社合作發展基金管理暫行辦法》（供銷總社供銷金字[2018]26號），但該文件不是政府公共管理領域的政策性文件，沒有政策法規上的效力，且連最基本的基金管理人都沒有提到，也沒明確為農服務的哪些方面是可以資金支持的，哪些方面是不能資金支持的，缺乏可操作性。財政資金、集體資金的使用制度政府應該出臺政策性文件框架，不應讓供銷合作社的基層企業去摸索，否則既難有成效，也容易出大問題。建立供銷合作社合作發展基金政策性制度框架，供銷合作社基層企業開展為農服務工作才能有章可循，并以此為抓手帶動農民專業合作社發展，發揮指導引領作用，而不是試圖控制農民專業合作社。
（三）引導出資人注銷僵尸農民專業合作社
清理注銷僵尸農民專業合作社未必需要動用行政執法力量，可以從制度誘導入手，增加僵尸農民專業合作社的生存成本，讓僵尸農民專業合作社不但無利可圖，而且還要支付成本費用，出資人就會主動注銷僵尸農民專業合作社。提高農民專業合作社政府扶持政策的科學性，改進扶持辦法，既要讓真正有質量的農民專業合作社得到扶持，又要避免部份出資人為了套取國家財政資金、稅收優惠而設立農民專業合作社。轉變財政資金提供方式，將財政資金補貼轉化為無息或低息貸款，提高農民專業合作社使用財政資金的謹慎性。加強對財政扶持資金的跟蹤審計力度，提高財政扶持資金使用的合規性。供銷合作社改進農民專業合作社領辦創辦的考核辦法，從注重數量指標轉變為數量指標與質量指標并重。總之，從制度誘導入手，引導出資人注銷僵尸農民專業合作社，有利于正常運作的農民專業合作社健康發展。
（作者單位：福建省沙縣供銷合作社聯合社）
